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福建省人民政府办公厅


福建省人民政府办公厅关于印发《福建省政务信息共享管理办法》的通知

闽政办〔2010〕280 号


各市、 县（区）人民政府， 平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构：

　　《福建省政务信息共享管理办法》已经省政府领导同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

　　二〇一〇年十一月十二日

　　福建省政务信息共享管理办法

　　第一章　总 则

　　第一条　为推动政务信息资源开发、优化配置和有效利用，促进信息共享和业务协同，改进政务活动，提高行政能力和效率，根据有关法律法规、政策和技术标准，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本省各级国家机关，以及行使行政职能的相关事业单位和社会团体（以下统称机关单位）之间共享政务信息资源的活动。

　　第三条　福建省数字福建建设领导小组办公室（以下简称省数字办）负责规划、组织、指导、协调和考核全省政务信息共享工作。福建省空间信息工程研究中心（以下简称省空间中心）作为政务信息资源服务中心，负责福建省政务信息共享平台建设和运行，提供政务信息资源目录服务、交换服务与共享应用服务；协助开展信息共享评测和绩效考核工作。设区市数字办负责市级政务信息共享平台建设和运行。各机关单位按照本办法具体开展信息共享活动。

　　第四条　政务信息共享应当遵循以下原则：

　　（一）共享为原则、不共享为例外。政务信息在机关单位之间应以共享为基本原则；不能提供共享的和只能提供受限共享的，应向省数字办提供相关法律法规依据。

　　（二）分工采集、及时提供。机关单位应依据职能，分工采集相关政务信息；及时响应其他机关单位依据履职需要提出的信息共享需求，并配合提供相关信息。

　　（三）统一标准、统一平台。机关单位要按照国家、行业和数字福建的相关标准规范，组织政务信息的编目、采集、交换、使用；各类业务应用系统要基于统一的政务信息共享平台开展政务信息共享应用。

　　（四）保障安全、无偿共享。按照　“谁使用、谁管理；谁管理、谁负责”的要求，做好信息共享全过程的安全保障工作；政务信息在机关单位之间应实行无偿共享。

　　第五条　机关单位在政务信息共享管理中享有的权利和应当履行的义务包括：

　　（一）各机关单位有权利依据履行职能需要，共享其他机关单位的政务信息。

　　（二）有义务依据职能和有关标准采集、更新相关政务信息资源，完整、准确、及时地发布和提供可共享的政务信息。

　　（三）有义务依据履行职能需要主动提出共享需求，通过信息共享实现流程优化和业务协同。

　　（四）有义务配合省数字办和省空间中心开展信息共享协调和实施。

　　第二章　信息采集

　　第六条　机关单位应根据履行职能要求和信息共享原则，编制本机关单位《政务信息采集目录》（以下简称《采集目录》），并报省数字办。

　　省数字办按照国家电子政务总体框架等有关规定，明确机关单位信息采集权责，统筹确认和调整《采集目录》，形成省级政务信息采集总体目录。

　　第七条　因职能调整，需要调整信息采集范围的，应及时修订《采集目录》，并向省数字办报备。

　　第八条　机关单位要按照《采集目录》组织信息采集工作。凡是《采集目录》已确定采集责任单位、能够通过共享获得的政务信息不再重复采集。除法律法规有规定外，不得超范围采集信息。

　　第九条　机关单位应完整、准确、及时地采集相关政务信息；采集过程应主动通过政务信息共享平台与其他机关单位的相关政务信息进行比对，发现数据不一致时应按《采集目录》进行核对，必要时由同级数字办协调。

　　第十条　机关单位应以数字化方式采集、记录和存储政务信息；非数字化信息应按照相关技术标准开展数字化改造。

　　需要下级单位采集或提供业务信息的，要与下级对口部门和数字办衔接，不得直接部署下级对口部门重复采集可以从其他部门共享的、依《采集目录》采集的信息。原则上，信息应优先从市或县统一的政务数据中心提取。

　　第十一条　省数字办统一组织建设人口、法人、自然资源和地理空间、宏观经济等基础数据库，并通过政务信息共享平台向各级机关单位提供服务。

　　机关单位应从基础数据库共享基础信息，避免重复采集。

　　基础信息指标由牵头建设基础数据库的单位会同同级数字办发布。

　　第十二条　机关单位未经同级数字办审核，不得随意向下级对口部门部署信息采集终端；经审核部署的信息采集终端应与下一级统一的政务数据中心对接，开放数据接口，实现数据交换汇交，满足下级机关单位的信息需要。

　　第十三条　机关单位应建立健全信息更新机制，及时维护相关政务信息，确保政务信息的完整性、准确性、时效性，并同步共享信息。

　　第十四条　机关单位应按照标准规范，搭建统一支撑的数据环境，建设业务数据库以及证照信息、统计信息等专题数据库。主要业务对象的基础信息要统一标识、一数一源，从相关基础数据库获取或比对相关信息指标。

　　第三章　信息目录

　　第十五条　机关单位应按照GB／T21063《政务信息资源目录体系》国家标准，编制政务信息资源目录，确保目录内容的完整性、逻辑的一致性、命名的规范性。

　　第十六条　机关单位应在政务信息共享平台开通本机关单位的目录系统，按照目录标准，及时逐条登记、审核相关政务信息资源，并负责发布本机关单位的政务信息资源目录。

　　第十七条　机关单位要及时更新政务信息资源目录；原则上，每年对本机关单位目录内容进行一次全面的更新、维护和整合。

　　第十八条　机关单位要建立本机关单位目录管理制度，指定本机关单位目录系统的目录登记和审核人员，加强对本机关单位政务信息资源目录登记、审核、发布、更新等工作的管理。

　　第十九条　机关单位应充分利用信息目录，加强政务信息资产管理，制定数据标准，规划信息化项目，开展信息协同应用。

　　第四章　共享应用

　　第二十条　机关单位要按照交换系统技术要求，部署本机关单位的前置交换系统，确保业务数据库与前置交换系统的有效连通和所发布的政务信息的同步更新。

　　第二十一条　机关单位数字化政务信息均应通过交换系统发布。发布信息要标注受限和非受限的特征。不能发布的，应逐项提供法律法规依据，编写说明送同级数字办审定。

　　第二十二条　信息共享服务模式：

　　数据查询模式：数据提供方通过交换系统将共享信息发布为数据查询服务模式；非受限信息可直接查询使用；对于受限共享的信息，获得授权的政务用户和应用系统由空间中心配置访问权限，通过调用数据查询服务接口，获得满足条件的查询结果。

　　直接交换模式：数据提供方通过交换系统将共享信息发布为数据下载服务模式；获得授权的政务用户或应用系统由空间中心配置访问权限，直接下载共享数据。

　　定制处理模式：政务信息共享平台提供过滤、比对、清洗等功能，在上述两种模式的基础上，按需开展数据定制处理服务。

　　第二十三条　机关单位工作人员通过目录服务系统，检索、发现、定位和选取履行职能所需要的政务信息；通过交换服务系统，选择共享模式，说明信息使用目的和共享时限，并向本机关单位的信息管理员提交共享审核。

　　第二十四条　机关单位应指定信息管理员负责审核共享申请。信息管理员应向同级数字办备案。

　　审核要以履行职责需要为主要依据，核定应用业务、使用对象、所需信息、共享模式、截止时间等要素，确保按需共享、安全共享。

　　第二十五条　机关单位审核通过共享信息申请后，通过交换服务系统在线向省数字办、信息发布单位、空间中心发出《政务信息共享实施申请书》备案。

　　《政务信息共享实施申请书》由省数字办统一设计。

　　第二十六条　信息发布单位对《政务信息共享实施申请书》如有异议，应在五个工作日内向信息使用单位、同级数字办和空间中心反馈意见。如信息发布单位和信息使用单位不能取得一致意见，数字办应在五个工作日内进行协调。

　　第二十七条　空间中心应在收到《政务信息共享实施申请书》且无异议反馈意见五个工作日内完成共享信息的授权访问配置。

　　若共享信息尚未发布，信息发布单位应在收到《政务信息共享实施申请书》五个工作日内通过前置系统完成共享信息发布。

　　第二十八条　机关单位应利用基础数据库或其他部门相关数据库，清洗比对本部门业务数据库。

　　对不一致数据或错误数据，要追溯到业务经办单位和经办人，进行核查或纠错，并在规定时间内向比对方反馈信息，确保业务数据准确。

　　第二十九条　机关单位应主动通过政务信息共享平台，以联机方式实现与其他机关单位的信息共享与业务协同，实现精细化服务和管理，提升公共服务、社会管理和联合监管的能力。

　　第三十条　共享信息原则上只能用于《政务信息共享实施申请书》约定的用途，共享信息提供方有权了解共享信息使用情况。

　　第五章　共享安全

　　第三十一条　使用共享信息的机关单位负责管理共享获得的信息，并对共享信息的滥用、非授权使用、未经许可的扩散、以及泄密等行为负责。信息发布单位不对信息在其他机关单位使用安全问题负责。

　　第三十二条　机关单位要建立健全信息共享安全管理制度，指定信息管理员负责共享信息的管理工作，不断完善安全技术保障体系，确保共享信息的安全。出现安全问题应及时向同级数字办和相关信息安全主管部门报告，并配合相关职能部门处置。

　　第三十三条　政务信息网络和政务信息共享平台安全应严格执行信息网络安全和保密有关法律法规，不得涉及国家秘密信息，相关职能部门在各自的职责范围内负责监督管理。

　　第三十四条　省空间中心应建立健全政务信息共享平台运行管理维护制度和应急处置预案，确保平台安全、稳定、可靠运行。

　　第三十五条　申请使用共享信息的政务人员统一使用数字证书验证身份。数字证书的使用按照《福建省政务数字证书管理暂行办法》执行。

　　使用共享信息的各类应用系统要在数字福建服务资源目录登记和识别。

　　第三十六条　任何机关单位或者个人不得有下列危害政务信息安全的行为：

　　（一）未经授权，对政务信息共享平台的应用程序和共享数据库进行删除或者修改；

　　（二）利用政务信息网络以及相连的网络系统窃取或者破坏他人信息；

　　（三）故意制作、复制、传播计算机病毒或者以其他方式攻击他人的信息系统；

　　（四）其他违反信息安全规定和危害信息安全的行为。

　　第六章　监督和责任

　　第三十七条　机关单位信息共享工作纳入机关单位电子政务绩效考核内容。

　　第三十八条　机关单位如违反本办法，其他机关单位有权向省效能办或省数字办投诉。有关部门接到投诉后，应当及时调查处理，并将处理结果反馈投诉单位。

　　第三十九条　省发展改革委、省数字办和省财政厅要把机关单位信息共享绩效作为规划和安排机关单位信息化建设项目和运行维护经费的重要依据；对于不响应信息共享的机关单位，酌情暂停安排新的建设项目和已建项目的运行维护费用。

　　第四十条　有下列情形之一的，由省数字办会同有关单位责令改正并通报批评；情节严重的，提请有关部门对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。

　　（一）未按照要求建立和更新维护相关政务信息资源目录的；

　　（二）未部署前置交换系统和未及时发布、更新共享政务信息的；

　　（三）不共享其他部门政务信息、随意扩大信息采集范围，造成重复采集信息，增加社会成本、给社会公众增加负担的；

　　（四）对已经发现不一致的数据，不进行核对和纠错，造成社会公众不便或业务失误的；

　　（五）对共享获得的信息管理失控，致使出现滥用、非授权使用、未经许可的扩散以及泄漏的。

　　（六）未与信息发布单位签订共享信息许可协议，擅自将共享获得的信息转让给第三方或利用共享信息开展经营性活动的；

　　（七）对于监督检查机关责令整改的问题，拒不整改的；

　　（八）其他违反政务信息共享管理办法的行为。

　　第七章　其 他

　　第四十一条　全省目录系统和交换系统分省和设区市两级建设部署。市级目录系统和交换系统作为省级目录系统和交换系统在设区市的节点。省、设区市两级系统要按照标准进行无缝对接。

　　县和县以下政务信息在市级目录系统登记发布；通过市级交换系统实现数据交换。

　　机关单位不得另行开发部署跨部门使用的目录系统和交换系统。

　　第四十二条　采购不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息应与信息销售单位签订许可协议，允许在政务网络环境共享。基础性、公共性的信息资源应由同级数字办统一组织采购或开发。

　　第四十三条　信息发布单位应对共享信息提供必要的技术支持，不得设置技术障碍，影响信息共享，或借此获取额外收益。

　　第四十四条　设区市和县数字办负责组织本级政务信息共享工作，建设管理本级目录系统和交换系统，进一步细化信息共享制度，推动本级电子政务深化应用。

　　第八章　附 则

　　第四十五条　本办法中有关术语定义如下：

　　（一）政务信息。指机关单位在履行职责过程中制作或获取，并记录、保存的信息。

　　政务信息分三类：可供机关单位无条件共享的称为非受限共享类政务信息；因涉及敏感内容只能按照特定方式或提供给指定对象共享的称为受限共享类政务信息；法律法规规定不能共享的称为非共享类政务信息。

　　（二）政务数据库。包括政务基础数据库、专题数据库和业务数据库。基础数据库是指提供基础性、基准性、标识性信息服务的数据库，包括人口、法人单位、自然资源和地理空间、宏观经济等等基础数据库。专题数据库指根据某一特定领域需要，组织建设的政务信息数据库。业务数据库指支撑部门政务应用系统运行的数据库。

　　（三）政务信息资源目录。指以列表、图形等方式，用于记录、保存政务信息资源属性和结构的数据组织体系。包括政务用户目录、政务信息目录、政务信息采集目录、政务应用系统目录、政务数据库目录、证照目录等。

　　（四）政务信息共享平台。指联接各类政务数据库和业务应用系统的枢纽软件平台，按照政务信息共享技术标准和规范，实现政务信息资源的标准化、系统化共享和应用。共享平台包括政务信息资源目录系统（简称目录系统）和政务信息资源交换系统（简称交换系统）。

　　目录系统包括目录管理系统和目录服务系统，目录管理系统提供政务信息资源的登记、更新、审核及发布服务；目录服务系统提供政务信息资源的组织和展现，以及查询、发现、定位和浏览服务。

　　交换系统包含交换实现系统和交换服务系统。交换实现系统由部署在机关单位并与业务数据库对接的前置交换系统和部署在空间中心的中心交换系统组成，提供信息共享、数据交换、应用集成和业务协同的支撑服务。交换服务系统提供共享申请、审核、通知、监管等功能。

　　第四十六条　本办法由福建省数字福建建设领导小组办公室负责解释。

　　第四十七条　本办法自印发之日起实施。



　 【引言】

　　法院民事调解制度作为我国民事诉讼中解决民事纠纷的一种重要方式，长期以来发挥了重大的积极作用。其在融合情感、稳定秩序、及时化解社会矛盾等方面都起着十分重要的作用，被外国誉为“东方经验”，加以借鉴并运用。我国各级法院的调解制度在维护我国社会以及经济秩序稳定方面发挥了巨大的作用，有效推动了社会和谐发展。然而，目前在我国民事审判方式改革过程中，法院调解制度暴露出一些问题与不足，本文在此略作探析，浅谈些自己的看法。

　　一、目前我国法院调解制度中存在的问题

　　（一）调解主体身份的双重性

　　我国法院在解决民事纠纷的过程中，对某一案件是适用调解程序还是适用审判程序，通常是在同一诉讼程序中进行的，而且，大多数情况下由同一法官主持整个程序。因此，在这种情况下就会存在某一法官既担任调解者又担任裁判者这种双重角色的情况。根据调解的本质要求，作为中立第三方的调解者，他应当只能帮助双方当事人分析、理清争议中的事实问题，并为双方当事人解释与案件相关的法律、法规，对双方当事人进行说服、劝解，以缓和双方的对立情绪，化解双方的分歧，从而帮助、促使当事人达成调解协议。我国民事诉讼调解中的调解者虽然在调解的过程中也担任这种角色，但是，由于调解者兼具审判人员的身份，在调解的过程中难免会对当事人造成一种无形的压力，使得当事人对调解者在调解的过程中发表的意见、提出的解决纠纷方案都不得不慎重的考虑，甚至担心一旦违背调解者的意愿，在案件转入审判程序时会面临不利的后果。法官这种双重角色的存在，使得法官在我国这种调审结合的审判模式中难以正确把握自己的身份，有的法官为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解者滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。“调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线。”

　　（二）自愿原则与司法强制性的矛盾

　　我国目前实行的是调、审不分的审判模式，将调解和判决置于同一诉讼程序中的目的在于“通过法院调解既可以获得与判决相同或相近似的法律上正确的处理结果，同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性”。从节约司法资源的角度来看，这种做法的出发点是可取的。但是，调解与判决是性质迥异的两种纠纷解决方式，适用调解的方式解决纠纷时是以当事人的自愿为基础，而适用判决的方式解决纠纷则完全依据国家的法律，具有严格的强制性。在我国这种调、审不分的审判模式中，调解者与裁判者在身份上的重合，使得调解者在调解的过程中具有潜在的强制力。“当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导位置，在这种强制力的作用下，自愿原则不得不变形、虚化。”

　　（三）权利保护与让步息讼的矛盾

　　当事人提起诉讼的目的是为了使自己的权利受到法律的保护，进而维护自己的合法权益。然而，诉讼调解过程中的让步与妥协往往使当事人的权利不能够得到充分的保护。诉讼调解与其它调解一样，调解协议的达成不可避免地要求当事人谅解、作出让步。假如双方当事人为了维护自己的权利，都坚持自己的主张不肯作出丝毫让步，调解就不可能获得成功。因此，为了使调解能够成功，法官必定会对当事人进行说服、劝解，要求当事人保持克制、谅解的态度，并要求当事人对调解方案表现出足够的灵活性。在司法实践中，让步往往是单方面的，而且大多数情况下都是有理的一方当事人向对方作出让步。如有的人认为，调解能够成功，很大的特色在于当事人放弃自己一部分合法权利，这样的纠纷解决方式在很大程度上违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。调解的成功虽然使争议得到解决，但却是以牺牲当事人的合法权利为代价的，很明显，这违背了法制的一般要求。还有的学者指出:“经济纠纷案件的调解实质，就是让有理的一方当事人(一般来说是原告)放弃某些权利，作出让步，以求得案件的解决，换言之，就是原告作出让步。”对此，虽然也存在不同的看法，但是大多数法官在司法实践中得出的结论:“调解过程中的让步一般是由原告单方面作出的”，无疑证明了这一点。虽然单方让步是当事人行使处分权的表现，有其合法、合理的一面，而且对于防止矛盾激化，保持当事人之间的友好和睦关系，维护社会秩序等有积极意义。但是，诉讼中的调解毕竟不同于其它调解，从诉讼的角度而言，该做法削弱了当事人的权利保护，与国家设立民事诉讼制度的本旨是背道而驰的。

　　（四）调审合一的模式必然导致重调轻判

　　目前，我国实行的是“调审合一”的审判模式，即承办案件的法官在处理案件时可以采用判决的方式结案，也可以采用调解的方式结案。因此，这就导致了我国法官在审理民事案件时可以采用不同的方式结案。虽然判决和调解一样，都是法官行使审判权的表现形式，但是，与判决相比，调解结案可以给法官带来很多方面的好处：首先，采用调解的方式可以使法官在更短的时间内结案，节省了其办案的时间；其次，由于调解结案是由双方当事人自愿协商达成协议解决纠纷，法官承担的风险就相对较小；再次，调解可以使法官回避一些很难作出判断的案件。人都有趋利避害的本能，法官也不例外，法官为了避免判决时自身所要承担的风险，必定会选择调解的方式处理案件。因此，出于种种利益的考虑，大多数法官都会倾向于选择效率高、风险相对较小、省力的调解而回避效率低、风险较大、费时的判决结案。所以，只要法律仍然把调解与判决共同作为法院行使审判权的方式，并使两者合一，那么，调解的扩张和判决的萎缩就不可避免。

　　二、完善我国民事诉讼调解制度之具体构想

　　在结合我国诉讼调解制度所存在的弊端的基础上，笔者认为必须对民事诉讼调解制度进行一些细节性的改造，来完善民事诉讼调解制度，具体如下：

　　（一）实行调审分离的诉讼模式

　　所谓调审分离，是指将调解与审判分解成相互独立的程序，由不同的法官分别负责调解和裁判，以达到调者不审，审者不调。笔者认为，调审分离应该是在保留诉讼调解制度的前提下，将调解与审判予以适当分离，即调解仍然在法院内部进行，但案件的调解和审判分别由不同的法官予以主持。

　　因为这种模式可以根除我国民事诉讼调解制度中最主要的弊端，即调解的自愿性难以保证的问题，导致这个问题的根源就是我国这种调审合一的模式，参与调解的法官同时兼具该案的审判权。“这样的制度设计不仅使调解与判决这两种性质上存在重大差异的解决纠纷的制度经常处于紧张和冲突状态，而且也使调解的自愿性受到严重的损害，以判促调、以判压调成为久治不愈的顽症。”调审的适当分离要求案件的调解与审判分别由不同的法官主持，使得主持调解的法官不再享有对该案的审判权。参与调解的法官的强制性根源被剥夺后，当事人就不必担心法官在将来的审判中会作出对自己不利的裁判而违心地接受调解方案，从而彻底地解决了法官在调解过程中那种或明或暗的强制调解问题。另外，这种调审分离的模式还可以消除案件的调解对后续审判的影响。我国的调审合一模式使得调解案件的法官享有继续参与案件的审判工作的权利，这就很容易导致该法官在审理案件时形成的先入为主的观念，从而作出对当事人不利的裁判。将案件的调解者与审判者实行分离后，正好可以消除这种弊端。

　　（二）限制调解程序的启动

　　根据我国民事诉讼法的规定和最高人民法院的司法解释，调解程序可以根据当事人的申请和人民法院依职权决定两种方式开始。调解的本质特征是当事人的意思自治，调解程序依当事人的申请开始当然无可厚非。但是，调解程序如果由人民法院依职权决定而开始却存在着问题。原因在于，法院超职权主义色彩的介入会使双方当事人的诉讼权利受到一定的压制，从而导致强制调解的出现。笔者建议，我国诉讼调解程序的启动应限定只能依当事人的申请开始，申请的方式可以是书面形式，也可以是口头形式，而将由人民法院依职权决定开始的规定予以取消。这样的规定不但能够排除强制调解，而且更能体现调解的自愿原则。

　　（三）强化对当事人的权利保护

　　在现代法治社会，法制的一般要求是保护当事人的合法权利免受侵害，从而达到维护当事人利益的目的。诉讼调解作为我国法院解决民事纠纷的一种重要方式，在保护当事人的合法权利方面起着十分重要的作用。但是，在司法实践中，调解的成功一般是以牺牲一方当事人的利益为前提的。显然，这与法制的一般要求相矛盾。基于这个原因，笔者建议，人民法院在调解程序中，在当事人自愿的基础上，对那些明显欠缺公平的调解协议应当仔细进行审查，以确定调解协议的达成是否存在欺诈、胁迫等违背当事人意愿的行为。对于存在上述情形的，人民法院应拒绝调解，同时，人民法院应当向当事人予以说明，通过诉讼的方式同样可以保护自身的合法权利，而且，权利的保护会更加公平。当然，若调解协议的达成确系当事人的本意，为尊重当事人的意愿，法院则不应干预。


【参考文献】

［1］李浩:《民事审判中的调审分离》，载于《法学研究》，1996年第4期

［2］章武生著:《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社2002年版

［3］王红岩:《试论民事诉讼中的调审分立》，载于《法学评论》，1999年第3期

［4］李浩:《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，载于《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期