吉林省人民政府关于印发2001年-2005年吉林省国家公务员培训规划的通知
吉林省人民政府
吉林省人民政府关于印发2001年-2005年吉林省国家公务员培训规划的通知
各市州、县(市)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
现将《2001年-2005年吉林省国家公务员培训规划》印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○一年十一月五日
2001年-2005年吉林省国家公务员培训规划
为了加速提高全省各级国家行政机关公务员的综合素质,为我省发挥后发优势,推进和实现经济跨越式发展提供人才保障,根据省委《2001年-2005年吉林省干部教育培训规划》,结合全省公务员队伍的实际,制定本规划。
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想。以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导,认真贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想,紧密围绕我省国民经济和社会发展“十五”计划,以建设高素质、专业化公务员队伍为目标,以优化公务员队伍知识结构、提高公务员综合素质为重点,以改革公务员培训管理体制和创新培训方式为动力,用科学的理论武装公务员,用现代科学文化知识充实公务员,用党的优良传统和作风教育公务员,用社会主义道德和法纪规范公务员,努力建设一支具有服务、创新意识和履行岗位职责能力,符合“四政”方针要求,能够满足我省经济跨越式发展需要的公务员队伍。(二)根据上述指导思想,“十五”期间我省公务员培训要坚持以下基本原则:1.理论联系实际。立足省情,以我省“十五”期间国民经济、社会事业发展中的实际问题为中心,着眼于邓小平理论的学习与运用,着眼于对重大问题的深入研究和解决,面对新世纪发展的机遇和挑战,紧扣时代的需要和公务员对新知识的需求,引导广大公务员学会正确运用理论去认识新事物、研究新情况、解决新问题。2.突出培训重点。根据形势、任务的需要,结合公务员职位要求和职业特点,“十五”期间,要突出抓好公务员的初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训。明确主线,合理规划,突出重点,科学布局。按着“干什么,学什么;缺什么,补什么”的要求,增强培训的针对性和适用性,区别不同层次、类别,多渠道、多形式地开展公务员的培训,把提高培训质量放在培训工作的首位。3.依法开展培训。深入贯彻《国家公务员暂行条例》、《国家公务员培训暂行规定》等法规,加强公务员培训工作的法规、制度建设,加大依法培训的力度。严格执行公务员初任培训不合格或未参加培训不能任职定级,新晋升领导职务的公务员先培训后上岗或限期完成任职培训,未经专门业务培训或培训不合格不能参加专门业务工作等规定,对无故未完成当年规定培训任务的公务员,年度考核不能确定考核等次。4.培训与使用结合。正确认识公务员培训与成长和促进工作的关系,建立培训与使用相结合的制度,切实把公务员培训经历和培训成绩作为考核、选拔和任用干部的重要依据。严格执行培训证书登记制度,建立健全公务员培训档案,逐步建立和完善公务员培训的激励和约束机制。5.深化培训方式改革。改革培训方法,创新培训手段,科学设计培训内容,精选(编)培训教材,搞好培训基地建设,强化培训的考核与管理。树立现代培训意识,开发现代培训方式,根据不同的培训对象及特点,采取双向式教学、案例教学、研讨式和模拟教学等灵活多样的教学方法,活化培训组织形式,开发个性化的培训内容。从严治学、按需施教,探索教学规律,注重培训效果,充分调动公务员参加培训的积极性。
二、目标与任务
(一)“十五”期间全省公务员培训工作的目标是:根据省委对干部教育培训工作的规划要求和分工,按照公务员不同职位要求和队伍建设发展需要,通过有计划地对全省公务员进行分级、分类培训,进一步提高公务员的政治、业务和文化素质,加强公务员的职业道德修养,提高公务员的创新能力和依法行政水平,使全省公务员队伍的知识结构得到明显优化,培训质量、培训管理水平有较大提高,培训体系建设和激励、约束机制更加完善,形成具有我省特点、与经济发展和现代行政管理需要相适应的公务员培训新格局。(二)“十五”期间全省公务员培训的主要任务是:1.重视抓好公务员的政治理论教育,提高公务员政治素质和职业道德水平。继续把学习马列主义、毛泽东思想特别是邓小平理论以及提高公务员的思想政治素质作为公务员培训工作的首要任务,教育和引导公务员进一步解放思想、更新观念、开阔视野。坚持不懈地开展“三个代表”的思想教育,促使广大公务员进一步坚定共产主义和建设有中国特色社会主义的理想信念,树立正确的世界观、人生观和价值观。教育公务员自觉地贯彻执行党的路线、方针和政策,按照“四政”方针要求,增强全心全意为人民服务的宗旨观念和廉洁自律的意识,把提高政治素质与提升创新能力和依法行政能力有机地结合起来。2.深入贯彻《国家公务员培训暂行规定》,有计划地组织开展“四类”培训:(1)规范初任培训。对新录用公务员要坚持先培训后任职。从2001年起,全省各级国家机关新录用公务员必须在试用期内到行政学院(校)接受15天的初任培训,参训率要达到100%。初任培训的内容要突出适应性,使新录用的公务员了解国家行政机关的作用和任务,掌握行政机关的职能及运行特点、程序、方法,明确公务员的义务、职责和行为规范,切实提高新录用公务员处理政务的能力。(2)突出任职培训。省及市州、县(市、区)、乡(镇、街道办事处)政府中新晋升副处、科级领导职务的公务员,应坚持先培训后上岗,最迟也要在到职一年内到行政学院(校)接受一个月的任职培训,参训率要达到100%。任职培训要突出针对性和适用性,并按公务员所任职务分层次进行,其重点是提高任职者的政治思想素质、文化道德修养、组织、决策和协调等管理能力,强化履行岗位职责必备的知识和技能,使其尽快适应新的领导岗位要求。(3)深化专门业务培训。按照公务员队伍专业化的要求,各级政府的工作部门要结合本行业、本专业的特点,每年确定一至两门专业课程开展培训。专门业务培训的内容要突出精深性,使公务员精通行政管理知识和与工作领域相适应的专业知识、专业技能,胜任本职工作,成为业务方面的行家里手。培训时间和培训方式按实际需要确定。
从2001年起省行政学院要陆续举办:人才资源开发培训研讨班,每年两期,每期60人,5年培训600人;人事政策法规培训班,每年一期,每期60人,5年培训300人;政府公文写作与处理培训班,每年两期,每期60人,5年培训600人。(4)强化更新知识培训。为适应未来经济和社会发展的需要,省人事厅每年要确定一至两门课程,作为全省公务员更新知识培训的主要内容。更新知识培训由各级政府人事部门负责组织,每个公务员每年参加培训的时间不少于7天。更新知识培训内容要突出前瞻性和适用性,重点培训现代管理知识、现代科技知识、知识经济、WTO知识、开发创新能力等内容。3.开展依法行政培训。从2001年下半年起,在全省公务员中开展依法行政培训,增强公务员的法律意识、法制观念,提高依法行政的能力和水平。培训的内容主要是:邓小平行政法制理论;依法行政的基本原理、要求;规范公共行政管理的法律和与工作有关的规范专门行政管理的法律、法规。每个公务员每年自学时间不少于40学时,集中培训时间不少于20学时,培训结束后,全省统一组织通用法律知识的考试。考试成绩在《国家公务员培训证书》上登记,作为公务员当年年度考核的一个重要条件,考试不合格的进行补考,补考不合格的年度考核不能评为称职以上等次。培训结果作为公务员晋级、晋升和奖惩的依据之一。4.着力抓好公务员后备人才培训。抓紧培训一批精通行政管理科学和具有专业化知识的年轻公务员,为各级政府储备和造就一批有能力、有水平、有后劲的领导干部后备人才,是新世纪公务员培训工作的战略重点,也是加强公务员队伍建设的关键环节。省人事厅要有计划地组织各级政府机关中有培养前途和发展潜力,年龄在35岁以下,素质优良,表现突出的公务员到省行政学院参加脱产培训,并分期分批地组织他们到经济发达地区考察和学习锻炼,使他们进一步拓展思路,开阔视野,补充知识,加速成长。
省行政学院从2002年起,每年培训50人,培训时间为一至两个月,到2005年共培训200人。5.开展文化学历教育。鼓励公务员特别是年轻公务员坚持利用业余时间在职学习,提高公务员队伍的知识层次和文化水平。积极支持公务员参加在职研究生课程学习、第二学历教育、MBA和MPA教育,培养一批高学历、高素质、高层次、复合型的管理人才。6.组织出国(境)培训。根据《国家公务员出国培训暂行规定》,为适应改革开放和现代化建设需要,结合我省经济、社会发展和公务员队伍建设实际,认真学习和借鉴世界发达国家先进经验,重点学习国外现代公务员管理制度及法规、公务员培训制度与管理、人力资源开发等内容,积极开辟国(境)外培训渠道,争取与发达国家建立培训协作关系,确定培训基地,有计划地选派年纪轻、有培养前途和发展潜力的优秀公务员到国(境)外接受培训。7.继续抓好外语和计算机应用能力的技能培训。“十五”期间要在非外语专业公务员中大力开展英语培训。培训采取电视讲座、办强化训练班等形式,以人事部编写的《国家公务员英语》为教本,以公务员日常工作内容为主线,涵盖公务员工作及活动的主要方面,突出一般公文写作,注重听、说,兼顾基础,辅以适当的读、写、译训练,培训结束后进行统一考试。到2005年,35岁以下公务员外语能力要达到中级水平。
继续开展计算机应用能力、办公自动化和电子政务等技能培训,逐步实现办公自动化。在全省公务员完成计算机应用能力初级培训和考核任务的基础上,适时开展中级培训和考核,到2005年,45岁以下的公务员计算机应用能力要达到中级水平。
三、组织管理
(一)国家公务员培训工作要在各级党委和政府的统一领导下进行,纳入全省干部教育培训总体规划。各级政府及其工作部门的领导干部要进一步树立培训是政府最有效投资的理念,单位的“一把手”要率先重视公务员的培训工作,把提高公务员素质作为公务员队伍建设的重中之重,切实把公务员培训工作纳入实施人才战略的总体框架之中。
(二)各级政府人事部门是国家公务员培训工作的主管部门,负责公务员培训的综合管理工作。其主要职责是:按照国家的公务员培训法规、规划,制定本地公务员培训的有关法规、政策;编制公务员培训规划、计划,并组织实施、监督检查和指导;组织培训者培训和培训工作的理论研究;对本级行政学院(校)和公务员培训施教机构进行业务指导,同时负责本级公务员培训施教机构培训资格的审核认定工作。
(三)公务员培训实行分级管理、分类负责。省人事厅负责全省各级政府机关副处(县)级领导职务及正处级以下非领导职务公务员的培训;各市州人事局负责本地的科级以下公务员的培训;县(市、区)人事局负责副科级以下公务员的培训;各级政府工作部门负责本部门公务员专门业务的培训,包括课程和教学计划的确定、组织管理及相应的教学活动;各级政府工作部门的人事(教育)机构负责本部门国家公务员的培训管理工作。
四、保障措施
(一)根据国家有关公务员培训的规定和要求,结合我省实际,研究制定《吉林省国家公务员培训管理办法》,建立有效的公务员培训激励、约束机制,全面推行国家公务员培训证书制度,逐步实现公务员培训法制化、规范化。(二)健全规范高效的培训管理制度。加强公务员培训质量评估,增强培训的效果。制定评估标准,建立综合评估的指标体系,促进培训质量的提高。加强公务员培训的组织管理,努力提高培训质量。完善培训需求、计划、调训、教学、考试、考核等工作规范,使之按程序科学运作。(三)加强公务员培训基地的建设。吉林省行政学院是全省培训国家公务员的重要基地,负有对全省各级行政学院(校)的示范、指导责任。各级人事部门和行政学院(校)要坚持正确的办学方向,坚持理论联系实际的办学原则,进一步确定和完善班次设置和教学计划,努力做到教学、科研、咨询三位一体,逐步形成有本地特色、适应公务员培训需要的培训教学体系。要积极推广运用多媒体等现代教学技术手段,发展以信息技术为基础的远程教育,推进公务员培训基地的信息化建设。
在全省实行公务员培训施教机构资格认定制度。按照《国家公务员培训施教机构资格认定办法》的要求,各级人事部门要有计划地对现有的干部管理学院和培训中心进行资格认定,要重视发挥这些培训机构的作用,明确在公务员培训方面的职能,提高培训质量和办学效益。(四)加强培训教材建设。建设适应经济和社会发展,适应公务员分级分类培训需要的统一、规范、配套的教材体系。选用国家人事部组织编写的统编教材,同时组织力量编写具有前瞻性、实用性,符合我省实际,适应各级公务员岗位需要的教材,作为全省公务员脱产培训和在职学习的必读书籍。(五)加强培训师资队伍建设,培养一支懂培训、善管理的高素质培训队伍。各级行政学院(校)和其他公务员培训施教机构要按照“规模适当、结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理”的原则,建立优化教师队伍的有效机制,合理配置资源,努力建设一支德才兼备、胜任公务员培训需要的专、兼职教师队伍。
重视和加强公务员培训管理者的培训,建立一支胜任现代培训要求的培训管理人员队伍。培训管理者要加强研究公务员培训规律、原则、内容和方法,了解掌握培训技能,提高组织管理能力,促进培训工作的发展。(六)保证公务员培训经费的投入。要下大力气认真解决公务员培训经费不足、投入不够、办学条件不好等问题。各级政府及财政部门要加大对公务员培训的支持力度,确保每年的主体班次和重要培训任务的培训经费列入财政预算,保证公务员培训任务的落实。
地权的困境：明代史个案研究
王 钧
取财于地，取法于天。
——《礼记·郊特牲》
先贤有言：以史为镜可以知兴替。本文选取明史作为个案，意在以断代史研究的方式对传统专制制度下的土地法制作一个全程式考察。明王朝兴于开国之初的地权均平，灭于积重难返的地权困境，笔者尝试以尽量俭省的笔墨从法律制度的视角描述这个由治而乱的过程，分析法律制度所导致的足以颠覆一个王朝的巨大危险。本文的命题是，明代地权困境的实质是整个专制主义法律制度和政治制度的困境，回避这一要害问题，无论是土地的定期性调配还是财政赋税层面的改革都不过扬汤止沸而已，专制主义不除，地权困境就永远是一柄按在中华民族咽喉上的利剑。
一、地权基本格局
《明史·食货志》曰：“明土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元时入官田地。厥后有还官田 ，没官田 ，断入官田 ，学田 ，皇庄 ，牧马草场 ，城?架俎５ ，牲地 ，园陵坟地，公占隙地，诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞庄田 ，百官职田 ，边臣养廉田 ，军、民、商屯田 ，通谓之官田，其余谓民田。”
官田和民田不完全等同于公有土地和私有土地。官田，从产生依据看，包括皇帝的个别赐予、依法令设立（如屯田）、依官职取得为官服务的（如百官职田、边臣养廉田）、为公益目的（如学田）；但是，从权属看，则包括国有土地（如还官田，没官田、断入官田、屯田等）、皇室所有土地（如皇庄）、官僚贵族所有土地（如赐乞庄田）。这一点倒是表明了古代中国“官”与“公”之间的一种无法区分的暧昧关系。民田，指官田以外的可买卖的土地。经过元末战争，大批土地荒芜，战乱又导致大量流民，明王朝为恢复社会经济秩序，保证国家财政收入，采取了鼓励垦荒，扶植自耕农的政策， 因而地权趋于分散，自耕农所有占相当大比例。 这部分土地属于民田。
明代土地的权属格局是在官府主导下构建起来的。朝廷有权宣布任何一片土地为官田，明初为财政目的抄没江南民田即为一例，发展屯田和鼓励垦荒扶植自耕农的政策也反映了官府对土地的直接分配。所以，官府行为是土地资源配置的重要渠道之一。其次是民事流转。明代法律明确规定，官田“不许私自典卖” ，民田得以典卖、继承、赠予等方式流转。明中叶以后，土地流转频繁，有“田宅无分界，人人得以自买自卖”之说。 民间典卖土地，自行立契，按则纳税。但是，土地的民事流转在不同程度上受到民间惯例的限制，主要是在典卖田宅时，本族、本宗、本姓的人享有优先购买权，民田的卖方不得自由选择买方，而买方如不具有与卖方同族、同宗或同姓的身份，则无权购买。
明代黄册、鱼鳞册的编制建立了确认土地权属的制度。 《大明律》则对盗卖田宅的违法行为规定了具体刑罚，为土地所有权的成文法保护确立了基本规则。
二、里甲赋役制度
在自耕农经济的基础上，明初制定了严密的黄册里甲制度，控制田亩和户口，以便征派赋役。洪武三年（1370年），朱元璋下令“籍天下户口，置户帖、户籍，具书名、岁、居地。籍上户部，帖给之民”。 洪武十四年（1381年），在户籍制度基础上进而建立黄册里甲制度，其内容为：“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人，岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。……鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零 。僧道给度牒，田者编册如民科，无田者亦为畸零。每十年有司更定其册，以丁粮增减而升降之。……上户部者，册面黄纸，故谓之黄册。……其后黄册只具文，有司征税编徭，则自为一册，曰白册云。”
明代的赋分为田赋与杂赋，以田赋为正赋，沿袭唐宋以来的两税法，以夏税、秋粮为正项。田赋之外，还有各种名目的杂赋，杂赋中最重要的是“上供物料”，即地方为宫廷和中央各部提供的物资，一般根据朝廷需要的品类和数量，摊派给各地。赋税率因田主身份（官绅与庶民）的不同而有轻重之别。明代依循旧制，给予贵族和官绅阶层免税特权。各王、公贵族占有的庄田是免税的，他们的家庭成员和部分佃户也被免除了差徭负担；官绅地主则按品级优免赋税，根据嘉靖二十四年(1545年)的规定，京官一品免粮三十石，人丁三十丁，二品免粮二十四石，人丁二十四丁；以下依次递减，至九品免粮六石，人丁六丁；地方官则按品级各减京官一半。其不入流的教官、举人、监生、生员等，各免粮二石，人丁二丁。 而各州县所规定的优免额，实际上远比国家定制为高。 至崇祯年间考中进士便可免除赋税和徭役。
明代前期确立了正役和杂役两类徭役。正役又称里甲正役，是里甲最主要、最基本的役务，即由里甲人户轮流承担“催征钱粮，勾摄公事”的差役。除正役外，还有杂役，包括由特殊人户应充的军役、匠役两类，以及其他服务于各级政府的职役，如随官听差、公堂听差、狱卒、门卫、斋膳夫、解运税粮官物、养马等，各地编征的名目和数量不一，总的原则是“因事编佥”。 徭役的摊派同赋税一样有身份之别。朱元璋于洪武十年(1378年)颁布法令免除政府官员之家的徭役。 至嘉靖二十四年，官员不仅免徭役，而且免赋税。
按官绅或庶民的不同身份而征派轻重不等的赋役，是一种身份性赋役制度。这种区别对待的赋役制度，实际上等于授权官府合法剥夺庶民财产无偿分配给官绅和贵族阶层。另一方面，它又意味着优免赋役的贵族和官绅拥有土地资源的成本大大低于赋役较重的庶民，这就为土地资源流向贵族和官绅创造了便利条件。明代身份性赋役制度的一个结果是，农民为逃避苛重的赋役，经常携带田产挂靠（“挂名投靠”）到官绅或贵族门下，委身为奴僮，当时称为“投靠”。 官绅地主因此可凭借其优免赋役的特权获得大量廉价土地和劳动力，身份性赋役制度构成此种土地资源配置的制度背景。另外，“因事编佥”原则造成徭役的不确定和随意性，使得官府有权任意调派农民的劳动，实际上构成对农民财产的变相征用。
三、反兼并法
中国历史上，无论哪个朝代，稳定都是官府压倒一切的目标。分散的自耕农经济是明王朝创建之初的经济基础，在统治者看来，维持普遍的自耕农经济就是维护安定的政治局面，因此，抑制土地兼并、打击豪强历来就是明王朝的基本国策。
明初朱元璋颁布过一系列反兼并法令：洪武元年（1368年）诏令曰：“耕者验其丁力，计亩给之。使贫者有所资，富者不得兼并。若兼并之徒多占田以为己业，而转令贫民佃种者，罪之”； 洪武五年（1372年）六月朱元璋作铁榜九条申诫公侯，严禁功臣和公侯之家倚势强占官民田产； 洪武二十四年（1391年）规定，公侯大官“其山场水陆田地，亦照原拨赐例为主，不许过分占为己业”。
然而，严厉的反兼并法并未收到预期效果，自明中叶始，土地兼并日益剧烈，造成如下后果：第一，税田额数大幅度减少， 失额土地“非拨给王府，则欺隐于猾民” ，官僚贵族占有土地并以合法或非法手段免除了赋税，成为非税田，财政税收因此相应减少。第二，失去土地的农民或者沦为佃农，或者流亡，沉重的赋役日益转嫁到尚保有土地的中小田主身上，也导致他们的破产。第三，民不聊生，流民遍地，农民起义此起彼伏，社会动荡不安。第四，土地兼并和欺隐，导致户籍登记与土地所有状况相互脱节，黄册里甲制度徒具形式，赋役秩序混乱。
为什么严厉的反兼并法无法阻止土地兼并？明代的统治者和学者们对此有很多议论。相当多的学者，如方孝孺、解缙、徐光启等，认为土地兼并的根源是土地私有和土地可以买卖，因而，反兼并的根本对策应是土地国有化，即由政府直接分配土地，土地禁止买卖。
土地国有化政策究竟是对症下药还是饮鸩止渴，要看土地兼并的真正原因是什么。当时土地兼并的主要方式如下：第一，皇室成员、勋威、贵族借助政治特权大肆侵夺官田和民田，皇庄和贵族地产迅猛扩张。 第二，官僚地主利用职权强占民田。 第三，军官、豪强、内监瓜分屯田，化公为私，甚至役使屯丁。 第四，贵族、官僚地主以接受“投靠”的方式兼并土地。第五，地主利用高利贷兼并自耕农土地。 第六，人民为躲避苛重的赋役不得不贱售土地。 上述凭借政治特权进行的掠夺，动辄几百顷，几千顷(如皇庄的扩张)，其规模和速度都远远超过一般地主以购买方式进行的土地兼并。
由此可知，土地兼并和地权集中的最主要原因是：特权阶层凭借法外特权进行掠夺；以及，身份性赋役制度和沉重且无法预见的赋役负担导致自耕农破产，以致他们被迫携产投靠或贱售土地。因此，地权集中的根源并不是土地私有以及土地可以买卖，正相反，不公正的地权集中恰恰是因为自耕农对土地“私有”得不够。这表现在三个方面：一是赋役上的不公正待遇使官绅阶层对自耕农的剥夺合法化；二是官府有权任意征用农民的劳动时间和私有财产；三是农民无力对抗来自官府和特权阶层的侵害。正是这三个因素导致农民的土地财产权残缺而且脆弱，起初保有土地的农民很容易横遭掠夺而不得司法救济，也很容易破产卖地继而陷入赤贫。因此，自耕农失去土地和土地资源不公正集中的真正根源是自耕农的私有财产不受法律同等保护。
四、主要经营方式：租佃制
由于地权趋于集中，无地农民居多，明中叶以后租佃制成为土地的主要经营方式。租佃关系基于地主和佃农的租佃契约而产生，租佃契约记录了土地所有人和承租人之间权利与义务、利益和风险的分配。首先看地租的种类和租制：地租分为劳役地租、实物地租、货币地租三种，实物地租占主要地位；租制有分成租制和定额租制两种，分成租制是指将实际收成按主佃议定的比例分配，定额租制是指不论实际产量多少，佃户都要交纳议定的租额。 其次看地租率，据估计，当时的地租率大都占收成50%以上，甚至还有达到70%和80%的。 再次，地主为防止佃农欠租，在契约中采用了几种担保办法：一是押租钱或赔价钱，即佃户须先交纳一定量的钱做押金，才能租得田地，租佃关系解除时，押金归还佃户。押租在租佃契约中甚为流行。 二是预收地租，即地主在出租土地时，预先索取一年或者几年的地租。另外，在契约之外，佃农还可能有其他负担。 最后，地主可能以毁约换佃为借口强行提高地租。
租佃关系所反映的地主和佃农之间的利益分配格局自有其经济和法律背景。首先，地权集中致使无地农民剧增，地狭人稠的局面导致农民竞佃。 土地资源的稀缺可以部分地解释农民在承租土地时为什么会竞相交纳批田银或批赁银 ，地主为什么会经常性的增租夺佃。但这个解释是不够的，农民被土地束缚和依附于地主不仅仅是土地稀缺造成的，明王朝的重农抑商政策和限制农民自由迁徙的严法很大程度上阻碍了工商业发展和城市化进程，农民没有另谋出路的自由，也是一个重要原因。明代的抑商政策不仅体现在官府对商业的过度管制（如市籍、专卖、海禁等制度）、对商人的过度剥夺（如沉重的商税、铺行火甲等）以及严厉限制迁徙自由（如里甲、路引制度）方面， 而且还表现为官僚权贵利用特权经营工商与民争利。 抑商政策使农民无法自由迁徙、自由进入城市市场，这种城乡分隔越严厉，地主对土地的垄断占有就越是得到强化，而无地的农民就越是容易遭受盘剥。
如果说农民在租佃关系中遭受了不公正对待，或者地主夺佃增租属于违约行为的话，那么，农民能否获得适当的法律救济呢？明代规范租佃关系的规章典据不是国家制定法而是民间惯例，因为统治者认为民间田土之事不过“细故”而已。虽然不能否认惯例中也有保护农民利益的内容，但民间惯例更多的还是对富人的维护。 官方对民间惯例的态度是，只要有书面契约的形式，且不违反刑律，就承认契约内容的效力，并对违约行为施以惩罚。 这种放任政策不仅体现在立法上，司法裁判也是如此。户部《教民榜文》明令：“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻便告官，务要经本管里甲老人理断，若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍由里甲老人理断”。 洪武末年，为“严越诉之禁，命老人理一乡词讼，会里胥决之，事重者始白于官，然卒不能止。越诉者日多，乃用重法，戍之边”。 虽然，明代律法没有明确赋予“里甲老人”正式的司法权，亦未纳之于正式的司法管理系统，但从以上记载看，“里甲老人”确实掌握着田土争议的调解或仲裁的权力，而且法律通过严禁“越诉”强化了这种权力。
国家立法和司法裁判权在租佃关系上的放任姿态并不表明当时的农村是一个世外桃源般的自治社会，相反，在身份性赋役制度造成的歧视和压榨之下，以及法律对农民选择自由的严厉限制之中，立法和司法上的放任反而纵容了农村社会中的为富不仁和恃强凌弱。如果说土地资源稀缺、城市化迟滞造成了地主的自然垄断地位的话，那么，法制上的放任则把这种财富垄断下的经济强制合法化并上升为法律的强制。
故而我们实在不必惊诧于史不绝书的明代农民暴动。 从洪武到万历年间（1368年—1620年），农民的斗争目标主要是抗租、夺地、平田，有时直接针对地主的“冬牲”和“大斗大秤”等勒索方式。 明末，北方李自成义军提出了“贵贱均田”、“不当差，不纳粮”、“平买平卖”的口号，要求土地所有权，要求减免赋役，主张建立公平的交易秩序。南方农民的权利主张也从抗租、减租发展到要求耕作权和土地所有权。农民的减租减赋、均田永佃的要求，其实质是主张对土地和劳动成果的正当权利，主张财产权。 亚当·斯密说，“财产权和政府在很大程度上是相互依存的。财产权的保护和财产的不平均是最初建立政府的原因，……”。 然而，中国农民为争取自己的财产权却必须推翻政府——既然以国家暴力为基础的政权不能保护财产权，不能缓减财富垄断所造成的经济强制，不能为财产受到非法侵害的农民提供司法救济，不能保障农民另谋生路的自由，那么，人们只好抛弃这个并非他们所选择的政府了。正如洛克所说，“当立法者们图谋夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位使其处于专断权力下的奴役状态时，立法者们就使自己与人民处于战争状态。” 暴力成为官府和农民之间唯一有效的周期性对话方式，中国历史上的每一次“进步”就只能体现为血与火的惨烈记录，而不是恒产恒心所催动的自由秩序的演进。
六、明王朝的财税改革
面对财政收入的锐减和社会的动荡不安，明政府被迫调整政策，进行财税改革。在一条鞭法实施前，中央和地方已经出现一些初步的改革措施。例如，针对差役负担不确定、官吏和里甲书差舞弊以及黄册所载丁粮严重失实导致的差役负担不均，天顺元年(1457年)朝廷正式诏令“行均徭法，禁里长害民”。均徭法将各级政府所需差役的项目、等级和名额确定下来，将里长佥役的权力收归官府，黄册之外，查勘实在丁粮多寡，另编均徭册，改变临时佥点办法，改行里甲轮役制。 再如，明中叶后的赋役折银措施将各种名目的征派制为定额，以及赋役定额化改革。
只是在这些局部改革之后才有著名的土地清丈和一条鞭法改革。万历六年(1578年)内阁首辅张居正下令：清丈全国土地，清查漏税的田产和追缴欠税；制订《会计录》和《清丈条例》颁行天下，限令三年内各地查清溢额、脱漏和诡寄等。到万历八年(1580年)，据统计，全国查实征粮田地达七百零一万三千九百七十六顷，比弘治时期(1487-1505年)增加近三百万顷，政府赋税收入因而剧增。 在清丈土地的基础上，万历九年(1581年)张居正又把嘉靖初年在福建、江浙等地由甘澧、庞尚鹏、海瑞等人推行的一条鞭法，在全国推广实施。一条鞭法集均徭法、赋役折银定量等改革措施之大成，主要内容是：（1）统一役法，并部分地“摊丁入地”。即把原来的各项徭役合一，一律征银，官府需要力役，则拿钱雇人应差。（2）田赋及其他土页方物一律征银。（3）以县为单位计算赋役数目。（4）赋役银由地方官直接征收。一条鞭法按丁、粮派役，即把一部分原按户或丁计征的负担转为按土地多少征收，使无地少地农民，减少了丁役负担。赋役合一折银，减少了里长官府合谋舞弊的机会，而且，有利于减轻农民人身依附，它是唐代两税法之后的重大改革。一条鞭法的实行使明政府赋税收入增加，万历初期十年间，史称最为富庶。
但是，随着万历十年(1582年)张居正的去世，一条鞭法逐渐名存实亡，以一条鞭法为大成的整个财税改革完全失败了。它的失败原因并不在于人亡政息，甚至也不在于皇权的腐败和吏治的松懈，在本文看来，专制主义制度下的财税改革至多起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效，失败是注定的。朱元璋说过，“为吾民者当知其分；田赋力役以供上者，乃其分也！” 在皇帝眼中，赋役是人民对皇家的绝对义务，可是，皇家和官府又给了农民什么呢？王法禁不住王公勋戚对农民土地的掠夺，也管不住各级官府在“一条鞭”外大量加征派款，反而还强加给农民歧视性的赋役制度——法律规定了农民的赋役却保障不了农民对其土地和劳动收益的财产权，农民完全成为供皇帝、王公贵族和各级官吏汲取财富的工具。农民不受法律同等保护的地权之上负载了一个不惜涸泽而渔的统治集团，这就是明代财税制度极度败坏以至无法挽回的根本原因。托克维尔在评述法国封建制度时说，“无纳税人同意不得征税”，“违反它相当于实行暴政，恪守它就相当于服从法律”。 就是说，在国家赋役法之上还应有更高一级的法，那就是“无纳税人同意不得征税”原则，此项法律原则的两个潜在要件是：第一，纳税人的同意意味着他们有权选择政府和决定政府的规模与功能，从而控制政府财政，第二，纳税人的同意决不是无对价的，其对价必须是国家承诺并切实履行保障人民财产权的法定义务。然而，中国的皇帝却没有这些个观念，他们把赋役视为农民的天然义务，法律就是他们自己的意志，赋役立法何须经过农民的同意？他们从来都是把暴政视为当然！明后期的财税改革，虽然以法明文界定了赋役额度、征收程序和计量方法，但它没有建立起政府与人民之间的契约，国家法律和民间私有财产之间依然关系紧张甚至是激烈冲突的。这是专制主义政体下赋税制度的本质，这个本质决定了它的命运。
