2002年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条规定较行政诉讼法扩大了行政诉讼原告主体的范围，亦即行政诉讼中，原告应当是行政决定的相对人，但行政第三人即与行政决定有法律上利害关系的个人或组织，也可以作为原告。
根据行政诉讼法第二十七条规定，行政诉讼第三人是因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到诉讼中来的其他公民、法人或者其他组织。提起行政诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在的法律关系。这种法律关系既有第三人与被告之间的行政法律关系，也有第三人与原告之间的行政法律关系，还包括第三人与原告之间的民事法律关系。
一、行政诉讼第三人的诉讼地位
有独立请求权的第三人为了维护自己的合法权益，他既不会依附于原告也不会依附于被告，可以提出自己的请求，也可以发言、辩论、对第一审判决不服有权提出上诉等等。第三人参加诉讼可充分陈述自己的意见，提供证据，为维护自己的主张参加辩论，从而有利于法院倾听各方面的意见，全面审查具体行政行为的合法性，达到降低诉讼成本，正确、及时审理行政案件的目的。
行政诉讼第三人从总体上可以分为原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人。所谓原告型第三人，是指享有诉权的公民没有在法定期限内起诉，而是参加他人提起的行政诉讼的第三人。所谓被告型第三人，是指应当作为被告参加诉讼，但因原告不指控，而被法院作为第三人通知参加诉讼的行政机关。所谓证人型第三人，是指在案件审理过程中主要作用是协助法院查明案件事实的第三人。
在行政处罚案件中，特别是在治安处罚案件中，不但有被处罚人，还有被侵害人。如果被处罚人不服处罚作为原告提起诉讼，另一方被侵害人则可以作为第三人参加诉讼；如果是被侵害人对处罚不服而以原告身份向法院提起行政诉讼，被处罚人也可以第三人名义参加诉讼。
二、共同被处罚人未起诉的可否作为第三人参加诉讼
行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中有的起诉了，有的没有起诉，未起诉的人是否作为第三人参加诉讼，应区别情况对待。如果起诉人对共同违法事实的认定和行为的定性都无异议，只对处罚结果不服而起诉，那么其他未起诉的人不能作为第三人参加诉讼，这是因为未起诉的人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系。
如果起诉人因对共同违法事实的认定有异议或是对违法行为的定性以及违法责任的大小的分配有异议而起诉，那么没有起诉的其他被处罚人可以作为第三人参加诉讼。这是因为行政处罚不是针对原告一个人作出的，而是针对包括其他未起诉人在内的共同实施违法行为的多人作出的，人民法院审查行政处罚行为是否合法、适当，必然要对共同被处罚人共同实施违法事实进行全面审查，分析比较各自在违法行为中所起的作用，以及依法应当承担的法律责任的大小，从而正确衡量行政处罚是否合法、适当，判决维持、撤销或变更。在这种情况下，无论原告的诉讼请求是什么，也无论人民法院作出的裁判结果如何，在人民法院尚未对案件进行全面审理并作出裁判以前，都很难确定其他未起诉的被处罚人与被诉行政处罚是否存在法律上的利害关系。所以，在共同被施以行政处罚的人中一部分起诉，一部分未起诉的情况下，未起诉的当事人应作为第三人参加诉讼。
三、应当追加被告而原告不同意的，法院应通知其作为第三人参加诉讼
依照《解释》第二十三条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”如果只有一个被告而原告指控又不正确的，法院应要求原告变更为正确的被告；原告如不同意变更的，则驳回起诉。但是如果应当有两个以上的正确被告，而原告只起诉其中部分被告，不同意起诉其他具有被告资格的行政机关的，这些行政机关依法应由人民法院通知作为第三人参加诉讼。
四、因行政机关的决定而引起损害的被害人可以作为第三人参加诉讼
由于被裁决的双方当事人与行政机关之间存在着行政法律关系，任何一方不服均可以向法院起诉，要求撤销或变更行政机关的处理决定。由于行政机关作出的损害赔偿决定与致害人和被害人的合法权益都密切相关，如果致害人认为要求赔偿的数额太多或以行政机关滥用职权为由请求法院审查行政机关的赔偿处理决定，则被害人将面临失去或减少赔偿数额的可能；反之，被侵害人起诉要求加重赔偿，致害人的权益也将受到影响，因此这类案件中致害人与被侵害人在相对一方向法院起诉的情况下，另一方均可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。
五、行政机关和非行政机关共同署名作出的处理决定，非行政机关可以作为第三人参加诉讼
非行政机关或其他组织依法不具有国家行政职能，没有行使行政职权的权力，它不能成为作出具体行政行为的主体，即使是受行政机关委托行使行政职权，也不能成为独立承担行政责任的行政主体，从而成为行政诉讼的被告。人民法院只能将与其共同作出处理决定的行政机关列为被告，但是人民法院对被诉具体行政行为是否合法的审查结果与非行政机关存在着法律上的利害关系，即如果人民法院确认了行政机关所作的处理决定是错误的，并且需要进行赔偿时，非行政机关就应当作为赔偿诉讼的第三人参加诉讼，承担起应负的法律责任。
六、在征用土地或房屋拆迁行政案件中，建设单位可以作为第三人参加诉讼
在征用土地或房屋拆迁行政案件中，因征地或拆迁这一具体行政行为引起纠纷，当事人不服这一行政行为提起行政诉讼，相关的建设单位可以作为第三人参加诉讼，这是因为具体行政行为是在实现建设单位已经取得的合法权益，这一具体行政行为一旦被诉，则与建设单位的权益有法律上的权利义务关系。如甲所有的房屋在城市建设中需要拆迁，甲与建设单位就有关的拆迁补偿事宜未能达成一致，经拆迁管理机关裁决后，甲对行政裁决不服，而提起行政诉讼，建设单位应作为第三人参加诉讼，因为案件的处理结果和建设单位有法律上的利害关系。
（作者单位：武汉大学法学院）
关于印发《广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法》的通知
广东省广州市财政局
关于印发《广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法》的通知
穗财资〔2007〕183号
市属各行政事业单位，各区、县级市财政局：
为了规范市属行政事业单位国有资产使用行为，维护国有资产的安全和完整，防止国有资产流失，优化资产配置，提高资产使用效益，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)的规定，我局制定了《广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法》并经市政府同意。现印发给你们，请遵照执行。执行中遇有问题，请及时反馈我局(行政事业资产管理处，联系电话：83338671)。
广州市财政局
二○○七年十二月三日
广州市市属行政事业单位国有资产使用管理办法
第一章 总则
第一条 为规范行政事业单位国有资产使用行为，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》有关规定等，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市属国家机关、事业单位和其他团体组织(以下统称行政事业单位)使用国有资产的管理。
经市编办核定的实行企业化管理的事业单位执行企业国有资产使用的规定，不适用本办法。
第三条 行政事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。
第二章 单位自用资产管理
第四条 行政事业单位应当根据国有资产管理的有关规定，结合实际，制定本单位内部资产管理的具体办法，规范国有资产使用行为。
第五条 行政事业单位应当建立资产购建审批制度。资产购建，应当进行充分论证，资产管理部门会同财务部门编制资产购建计划，需要报批的项目报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购；对不需要报批的资产购建项目，资产管理部门会同财务部门编制采购预算，经单位领导批准后，列入部门预算组织采购。
第六条 行政事业单位应当建立资产采购制度。购建属于政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。资产采购不需政府采购的，单位内部应严格建立采购与付款程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的内部控制。
第七条 行政事业单位应当建立资产入库登记制度。资产到达后，资产管理部门应当及时办理验收入库手续，严把数量、质量关，不合要求不能入库，严禁没有经过资产管理部门验收直接送达使用部门。资产保管人员签字后，及时将相关凭证送达财务部门进行账务处理，严禁对没有经过资产管理部门或人员确认的资产进行账务处理。
第八条 行政事业单位应当建立资产保管清查制度。资产管理部门应定期对实物资产进行清查盘点，至少每年一次，做到账、卡、实相符。
第九条 行政事业单位应当建立资产领用交回制度。资产的领用应经过主管领导的批准；资产出库，保管人员应及时进行账务处理，确保账账相符、账实相符。办公用资产应落实到人，使用的人员离职，所用资产应当按规定交回。
第十条 行政事业单位应当建立资产处置审批制度。资产处置，应由资产使用部门会同资产管理部门、技术质量管理部门、审计监察部门和财务部门提出书面申请，报单位领导审核后，按资产管理审批权限报相关部门批准后执行。
第十一条 行政事业单位应当建立健全资产管理责任制，将资产管理责任落实到人，对资产保管、使用相关人员进行考核和监督，对责任心不强、管理不善的人员依法追究责任。
第十二条 行政事业单位应当建立内部审计和考评制度，定期对本单位的财务及资产管理进行审计，防止资产使用不当造成损失。建立单位法定代表人和资产管理人员调离、离任资产审计或检查制度，对审计或检查中发现的问题及时解决。
第十三条 行政事业单位应当建立资产统计报告制度。资产管理部门应定期(半年或年度)向单位领导报送资产统计报告，反映本单位资产使用情况和资产增减变动情况，接受单位领导的监督检查。
第十四条 行政事业单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，经常检查并改善资产的使用状况，减少资产的非正常消耗，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第十五条 除应付突发事件的专用设施外，对行政事业单位超标配置、低效运转或长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用。
第三章 对外投资资产管理
第十六条 行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。
本办法实施前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照党政机关与所办经济实体脱钩的有关规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对举办的经济实体的经济效益、收益分配及资产使用情况等进行管理和监督检查。
第十七条 事业单位利用国有资产对外投资，应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第十八条 事业单位下列资产不得用作对外投资：
(一)财政拨款；
(二)上级补助；
(三)保证本单位正常运作的资产。
第十九条 事业单位申请办理对外投资，应当向同级财政部门提交下列资料：
(一)利用国有资产对外投资的申请报告；
(二)可行性论证报告；
(三)拟开办经济实体的章程；
(四)投资、入股、合资、合作、联营意向书、草签的协议或合同；
(五)资产价值证明及资产评估报告；
(六)近期会计报表和资产报表；
(七)资产产权证明；
(八)事业单位国有资产对外投资申报审批表(附表1)；
(九)其他需要提交的文件、证件及资料。
第二十条 事业单位对外投资，享有对外投资收益分配权，并承担对投入资产的安全完整和保值增值的监督责任。事业单位对外投资单个项目所取得的税后利润，按20%缴纳国有资产有偿使用收入，余下的收入，财政核拨事业单位全额上缴财政，实行“收支两条线”管理，财政核补和经费自筹的事业单位按规定纳入单位预算，统一核算、统一管理，国家另有规定的除外。
第二十一条 事业单位用于对外投资的国有资产应当实行专项管理。
(一)专项登记。应当对这些资产建立专门台账，如实登记和反映资产的数量、价值、投资形式、投入单位的名称等。
(二)专项考核。应当建立这部分资产管理考核的指标体系，对资产的经营和收益分配进行严格考核和监督检查。
第四章 出租、出借资产管理
第二十二条 行政事业单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，应当报经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。未经批准，不得对外出租、出借。
第二十三条 行政事业单位申请办理国有资产出租、出借的，应当向同级财政部门提交下列资料：
(一)利用国有资产出租、出借的申请报告；
(二)资产价值证明；
(三)资产产权证明；
(四)行政事业单位国有资产出租(出借)申报审批表(附表2)；
(五)出租出借房屋建筑物除提供权属证明外，还需提供房屋建筑物的坐落地点、面积、规划用途等资料；
(六)其他需要提交的文件、证件及资料。
第二十四条 行政事业单位资产出租应当按照“公开、公平、公正”的要求，委托经市财政局通过政府采购方式确定的社会中介机构实行公开招租，因特殊情况无法公开招租的资产，需报经市财政局审批后采取其他方式出租。属房产出租的，租金不低于房管部门公布的所在区域房租参考价。
第二十五条 行政事业单位资产出租的承租方确定后，由产权单位与承租方签订租赁合同。每期租赁合同的期限一般为一到三年，最长不超过五年。
第二十六条 行政单位资产出租每月所取得的收入扣除相关税费后纳入财政预算管理。
第二十七条 财政核拨事业单位资产出租每月所取得的收入扣除相关税费后纳入财政预算管理；财政核补和经费自筹的事业单位资产出租所取得的收入，每月按租金收入的10%向财政部门缴纳国有资产有偿使用收入，扣除应缴税费后的余额纳入单位预算，统一核算、统一管理。
第二十八条 行政事业单位用于出租出借的资产，其所有权性质不变，仍归国家所有，对其应当实行专项管理。
第五章 对外担保资产管理
第二十九条 行政单位不得用占有、使用的国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
第三十条 事业单位原则上不得用占有、使用的国有资产对外担保。除学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施对外担保外，其他事业单位确需对外担保的，应当报主管部门审核同意后报同级财政部门审批。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十一条 事业单位申请办理利用国有资产对外担保的，应当向同级财政部门提交下列资料：
(一)利用国有资产对外担保的申请报告；
(二)资产价值证明及资产评估报告；
(三)资产产权证明；
(四)主管部门审核意见书；
(五)其他需要提交的文件、证件及资料。
第六章 国有资产产权登记管理
第三十二条 占有、使用国有资产的行政事业单位应向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门核发《行政事业单位国有资产产权登记证》(以下简称《产权登记证》)。
第三十三条 产权登记分为设立产权登记、变动产权登记、注销产权登记。
第三十四条 产权登记的内容主要包括：
(一)单位名称、住所、负责人及成立时间；
(二)单位性质、主管部门；
(三)单位资产总额、国有资产总额、负债总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；
(四)其他需要登记的事项。
第三十五条 《产权登记证》由财政部门统一印制，任何单位不得随意制发。
第三十六条 行政事业单位领取的《产权登记证》，是行政事业单位占有、使用国有资产的法律凭证，应妥善保管。
任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、出借《产权登记证》。《产权登记证》遗失或者毁坏，行政事业单位应当按规定向财政部门申请补领。
第七章 国有资产产权纠纷调处
第三十七条 行政事业单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级人民政府调解、裁定。
第三十八条 行政事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人协商解决，必要时报有管辖权的人民政府处理。
第三十九条 行政事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，行政事业单位应当提出拟处理意见，经主管部门审核并报同级财政部门批准后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第八章 资产使用监督检查
第四十条 行政事业单位应认真执行国有资产使用的各项规定，切实履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全与完整。
第四十一条 行政事业单位和有关部门应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。
第四十二条 行政事业单位及其工作人员违反本办法规定的，依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究责任。
第九章 附则
第四十三条 参照公务员制度管理的事业单位和社会团体依照本办法有关行政单位的规定执行。
第四十四条 各区、县级市行政事业单位的国有资产使用，可参照本办法执行。
第四十五条 本办法自颁布之日起实施，有效期五年。
