关键词: 房屋征收补偿协议/行政合同履行/纠纷解决模式/行政诉讼法修改
内容提要: 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁行改变了《城市房屋拆迁管理条例》实施期间的法律关系主体结构，政府作为征收一方直接与被征收人发生法律联系。该条例第25条所规定的房屋征收补偿协议宜认定为行政合同，该条第2款有关规定实质上设立了一种新的行政合同履行纠纷的解决方式。不过，该条规定的实施受到了现行《行政诉讼法》的限制。新的行政合同履行纠纷解决方式是否真正建立，有待进一步论证。
2011年1月21日，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称《征收与补偿条例》），长期来倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》（下简称《拆迁条例》）被废止，国有土地上的房屋征收与补偿关系得到理顺。在城市建设过程中，政府从以前的拆迁补偿安置纠纷的裁决者变为房屋征收与补偿法律关系的当事人，直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。此种法律关系主体结构的变化被认为是对房屋征收法律关系客观现实的一种真正意义的回归。
在此立法背景下，相关补偿安置协议及其履行的相关内容发生了较大变化。《拆迁条例》实施期间，房屋拆迁补偿协议由作为平等主体的拆迁人与被拆迁人签订，在协议得不到履行的情况下，依照《拆迁条例》第15条的规定，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人还可以依法申请人民法院先予执行。《征收与补偿条例》实施之后，房屋征收补偿协议在房屋征收部门与被征收人之间签订，在一方当事人不履行协议约定义务的情况下，依照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定，另一方当事人可以依法提起诉讼。
由于《征收与补偿条例》下的房屋征收法律关系主体结构发生了变化，房屋征收补偿协议的性质以及在该协议不履行的情况下的纠纷解决方式也需重新认识。本文即以此出发，对《征收与补偿条例》第25条的规定做一理论分析，并试图指出，该条的规定将可能引起行政合同诉讼案件审理模式的改变。
一、 房屋征收补偿协议是民事合同还是行政合同？
无论是《拆迁条例》还是《征收与补偿条例》，都对通过签订协议方式解决房屋所有人安置补偿问题作出了规定。《拆迁条例》第13条规定，拆迁人与被拆迁人应依本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。《房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定，房屋征收部门与被征收人依本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。问题是，两个条例所规定的补偿协议的性质是否相同？
笔者认为，《拆迁条例》第13条所规定的拆迁补偿安置协议在性质上不同于《征收与补偿条例》第25条第1款所规定的房屋征收补偿协议。前者为民事合同性质，后者为行政合同性质。依据是:
第一，协议主体的法律地位不同。《拆迁条例》规定的拆迁补偿安置协议的签订者是拆迁人与被拆迁人，或者是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人。按照《拆迁条例》第4条第2款的规定，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，而非管理房屋拆迁工作的政府部门，其与房屋的所有人、承租人处于相同的法律地位，共同接受房屋拆迁主管部门的管理。在订立拆迁补偿安置协议的时候，协议双方法律地位平等，该协议因而具有民事合同属性。《征收与补偿条例》所规定的房屋征收补偿协议的签约人则为房屋征收部门和被征收人（房屋所有人），按照该条例的规定，房屋征收部门的地位不同于《拆迁条例》中的拆迁人，而具有行政机关的身份。虽然从其具体承担的工作来看似乎不能将其完全与拆迁人区别开来，如按照《征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门可以实施委托房屋征收实施单位， [1]从事房屋征收与补偿的宣传与解释工作， [2]向被征收人支付搬迁费用等， [3]但是，从《征收与补偿条例》相关条文的整体认读来看，新条例之下的房屋征收部门并非普通意义上的民事主体，而是具体负责征收与补偿工作的行政机关。如按照《征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门要负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的组织实施， [4]接受违法行为举报， [5]为政府拟定征收补偿方案， [6]组织被征收房屋有关情况的调查登记， [7]通知暂停办理征收范围内的房屋新建、改建、扩建手续， [8]建立房屋征收补偿档案， [9]其工作人员从事违法行为时被追究行政法律责任等。 [10]上述职能与法律责任的规定表明，在房屋征收过程中，房屋征收部门虽然如同以前的拆迁人一样要出面与被征收人签订补偿协议，但与被征收人协商的过程中，其并非出于与被征收人完全平等的法律地位，也并非在从事一种单纯的民事行为，而是完成行政征收行为某个环节的行政任务，在实际履行一种行政管理职能，其在与被征收人签订征收房屋征收补偿协议的过程中，处于一种积极主动的支配性地位。
第二，协议订立的目的不同。《拆迁条例》之下，拆迁人与被拆迁人订立补偿安置协议的目的是为了尽早与被拆迁人或承租人解决拆迁补偿安置事宜，使作为建设者的拆迁人能够顺利、及时地完成拆迁工作，尽快投入建设以赚取商业利润，避免因补偿安置协议不能达成而将该纠纷诉诸政府裁决。《征收与补偿条例》之下，房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议的目的，则与拆迁人的目的完全不同。按照《征收与补偿条例》的规定，为了实现以下公共利益，即：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等，政府才能够作出房屋征收决定。在征收决定作出之后，具体落实工作将交由房屋征收部门承担。作为落实征收决定的一个环节，为争取被征收人配合征收工作的进行，及时顺利完成搬迁，以最终为各种公益事业建设提供条件，房屋征收部门选择与被征收人签订房屋征收补偿协议。在签订该协议的过程中，房屋征收部门的目的指向并非实现政府的商业利益，而是为了尽早完成房屋搬迁工作，以实现各种公共利益的需要。就此而言，《征收与补偿条例》之下的房屋征收补偿协议所实现的是公共利益而非是私人利益。
第三，协议不履行的纠纷解决机制不同。如前所分析的，《拆迁条例》将拆迁补偿安置协议视为民事合同，并以此为基础设定了协议不履行的纠纷解决机制。按照通行观念，民事合同签订后一方不履行的，可通过以下途径解决：（1）申请仲裁。即将争议提交仲裁，由具有民间性质的仲裁委员会作出裁决。（2）民事诉讼。即将争议提交人民法院，由人民法院适用民事诉讼程序确认权利、宣告责任。《拆迁条例》的规定完全体现了上述民事合同纠纷的解决思路。该条例第15条规定，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。据此可知，《拆迁条例》之下，当补偿安置协议达成后，被拆迁人、房屋承租人不履行该协议时，用于解决民事合同争议的民间仲裁与民事诉讼成为必然的纠纷解决机制。与之相对，《征收与补偿条例》对房屋征收补偿协议得不到履行的纠纷解决途径设计了与《拆迁条例》不同的机制。该条例第15条并未规定选择民间仲裁，而只是规定在补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。笔者以为，未规定以仲裁方式解决房屋补偿争议不履行的纠纷，已经隐含着没有将房屋征收补偿协议不履行的纠纷视为普通民事争议的意思。至于“依法提起诉讼”的规定，虽然没有明确是提起民事诉讼还是行政诉讼，但根据前述对房屋征收补偿协议的主体地位与目的的分析，则可认为立法者是默认了该争议属于行政争议，再就我国目前实行的行政争议与民事争议分别设计司法救济途径的制度现状来考虑，则可认为，“依法提起诉讼”中的“诉讼”应理解为行政诉讼。
据上分析，《征收与补偿条例》下的房屋征收补偿协议与《拆迁条例》下的拆迁安置补偿协议在缔约主体、目的以及纠纷解决机制等方面都有质的区别，因此，房屋征收补偿协议应作为行政合同看待。
二、 房屋征收补偿协议如何通过行政诉讼得到履行？
如前所述，《征收与补偿条例》中的房屋征收补偿协议在法律性质上属于行政合同，即是双方法律行为。按照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》的精神，当前的行政诉讼受案范围除包含单方行政行为之外，还包括作为双方行政行为的行政合同。 [11]这也从另一个侧面证明《征收与补偿条例》之下，房屋征收补偿协议不能得到履行的时候，可以诉诸人民法院提起行政诉讼。不过，虽然可以从理论上得出新条例肯定房屋征收补偿协议不履行的争议可通过行政诉讼解决的结论，但“娜拉出走之后怎样？”的问题仍需立法者与理论界进一步提供答案。当房屋征收补偿协议为任何一方不履行协议时，后续的行政诉讼程序该如何进行，是我们直接面对的一个问题。在此，笔者将根据不履行补偿协议主体的不同情况分别进行分析。
1．当房屋征收部门不履行协议时。房屋征收补偿协议达成后，房屋征收部门未按照协议约定履行义务时，比如未按照协议约定支付房屋补偿款、未足额支付搬迁费、未提供周转房等，按照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定，被征收人将向人民法院提起诉讼。根据前面的分析，该诉讼宜理解为行政诉讼。对比我国现行《行政诉讼法》规定可以认为，在房屋征收补偿协议不履行引发相对人一方向法院提起行政诉讼的情况下，事实上设计了一种新的行政诉讼案件类型，即房屋征收领域的行政合同履行诉讼。从理论上讲，该类诉讼属于一般给付诉讼，具有不同于一般行政诉讼案件的诸多特征。
首先，该种诉讼不同于基于行政主体的单方行政行为引发的行政诉讼。后者是《行政诉讼法》规定的典型诉讼案件类型，比如因行政机关作出的处罚、许可、强制、征收等等单方公权力行为引起的诉讼。在因单方公权力行为引发的行政诉讼中，相对人提起诉讼所争议的是一个具有公定力等法律效力的行政权力行为的合法性和有效性，提起诉讼的目的是请求法院作出撤销、确认违法等宣告性裁判或者责令被告行政机关履行法定职责。而在《征收与补偿条例》中所规定的被征收人因房屋征收部门不履行征收补偿协议提起的诉讼与上述诉讼存在差异。在该类诉讼中，行政机关不履行协议属于在行政管理过程中发生的政府违约行为，并不具有典型的单方决定因素。相对人提起诉讼的目的也并非要求撤销该违约行为或判令行政机关作出某种行政决定，而只是请求判令房屋征收部门履行合同约定义务这样一种事实行为。很明显，这种诉讼与单方公权力行为引发的传统诉讼案件存在很大差异。
其次，该种诉讼不同于一般的行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿诉讼是因为公权力的行使行为致害引发的国家赔偿责任诉讼，虽然新修正的《国家赔偿法》取消了单独申请赔偿程序中的确认程序，但常规的行政赔偿诉讼与房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼还是存在区别的：（1）案件涉及的实质内容不同。行政赔偿诉讼解决的是国家赔偿责任是否存在、如何承担的问题，房屋征收补偿协议不履行引起的诉讼则解决行政机关是否存在违约行为、是否要继续履行房屋征收补偿协议的问题。（2）争议解决的适用程序不同。根据《国家赔偿法》的规定，对单独提起的国家赔偿请求适用行政先行处理程序，受害人与侵权行政机关之间先行协商和处理赔偿问题，在此基础上才有后续的行政赔偿诉讼程序。 [12]在房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼中，被征收人却无需经由房屋征收部门先行处理，而有权依法直接向法院请求救济。
最后，该种诉讼不同于一般的行政补偿诉讼。这主要体现为两种诉讼所解决的实质问题不同。一般意义的行政补偿诉讼往往是因为行政主体事先作出补偿决定引起相对人不满而形成的案件，在《征收与补偿条例》中对此类案件也有涉及。该条例第26条规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据该条规定，典型的行政补偿诉讼具有与前述第一种行政诉讼案件相同的特点，即政府事先已经就补偿数额、方式、范围等内容作出了一个单方行政决定，在被征收人对该决定不服的情况下才引发行政补偿诉讼。在诉讼中，人民法院要审查行政补偿决定是否合法，并根据情况作出维持、撤销并责令重做的判决。而在房屋征收部门不履行补偿协议的情况下，相对人所提起的诉讼则与之存在差异。在该补偿协议不履行争议发生过程中，并不存在政府作出的单方决定，被征收人向人民法院提出的诉讼请求也并非撤销补偿决定，而是请求判令房屋征收部门按照房屋征收补偿协议的约定，继续履行其遵行补偿协议的义务。
综上可以认为，在城市国有土地上的房屋征收领域，当房屋征收部门不履行房屋征收补偿协议引发相对人起诉的情况下，《征收与补偿条例》第25条设计了一种新型的案件类型：房屋征收补偿协议履行之诉（相对人提出）。如该类诉讼得到具体落实，将会对我国通行的行政诉讼观念带来一定冲击。 [13]该类型诉讼案件的特殊性表现在：引发争议的原因并非是作为单方意思表示的行政处理决定，
而是房屋征收部门不履行行政合同的违约行为；被征收人提出的诉讼请求并非请求人民法院确认单方行政行为的合法性和有效性，而是请求确认房屋征收部门是否存在违约行为，并判令该部门按照协议的约定作出履行协议的事实行为。
上述特殊性同样适用于与当前发生的常规行政合同纠纷诉讼。按照行政法学界的通识，结合当前行政审判实务所涉及的行政合同案件的一般情况，可以认为，涉及行政合同的诉讼案件多非起因于行政主体的违约行为，而是由于行政主体在合同履行期间作出了某种处理决定，如制裁、强制、单方终止履行等。此种诉讼虽然也同样基于行政合同形成，但其在受理条件、举证责任承担、审理与裁判方式等方面与单方行政行为引起的诉讼案件并无本质差别，其是在我国现行《行政诉讼法》规定前提下形成的一种虽然案件涉及行为特别但实质并无差异的诉讼，与本文讨论的房屋征收补偿协议的履行诉讼依然不能相提并论。
2．当被征收人不履行房屋征收补偿协议时。按照通行观念，在行政合同订立之后，如果出现相对人不履行合同义务的情形，作为合同相对方的行政主体无需请求人民法院予以处理，有权直接针对相对人的违约行为作出单方行政处理，对相对人的违约行为进行制裁，甚至在紧急情况下实施代履行措施。 [14]在行政审判实务中出现的有关行政合同引发的诉讼案件也间接证明了这一点。 [15]
但是，《征收与补偿条例》第25条的规定却采取了与通行认识不一致的做法，即未明确授权作为协议一方主体的房屋征收部门采用诸如责令相对人履行协议、作出处罚乃至采取代履行措施等单方处理措施，而只规定了其向人民法院提起诉讼。据此可知，在被征收人一方不履行房屋征收补偿协议的时候，房屋征收部门直接采取单方行动的做法没有得到条例的支持，似乎《房屋征收与补偿条例》认可这样一种观点：行政合同可能存在于多种行政管理领域，但是，《房屋征收与补偿条例》规定之下的房屋征收与补偿协议在遇到相对人违约不履行的情况下，却不认可房屋征收部门自行确认合同权利并采取单方处置措施，只能像普通民事合同的履行一样，由该部门向人民法院提起诉讼实现其合同权利。换句话说，在房屋征收补偿协议的履行过程中，行政主体一方失去了一般观念认可的单方决定权、制裁权乃至强制执行权。
《房屋征收与补偿条例》的这种规定对于我国行政实体法和行政诉讼法学理论而言究竟具有何种意义？这是一个尚未引起人们注意的问题。对此问题，笔者的认识是：如果《房屋征收与补偿条例》第25条的规定得到真正实施的话，即可以认为，在国有土地上的房屋征收领域确立了一种新的行政合同纠纷解决方式，该方式认可在行政合同关系中，行政主体与相对人处于平等的法律地位，行政主体一方无权通过自己的单方行为强制实现合同约定的义务，而需要将争议交由司法机关来作出处理。果真如此的话，即等于认可了另一种房屋补偿行政合同诉讼案件：在相对人一方不履行房屋征收补偿协议的情况下，作为行政主体的房屋征收部门作为原告提起行政诉讼，请求人民法院通过司法诉讼程序确认其权利并实现要求相对人履行合同义务的请求权。
不难看出，此种意义的行政合同诉讼案件与当前的《行政诉讼法》规定之间存在着严重的不对应。换言之，即使认可《房屋征收与补偿条例》第25条设计了一类新的行政诉讼案件类型，但在现有行政诉讼立法的背景下，该种诉讼案件能否成立，还是一个很大的问题。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼案件当事人的法律地位是预先被确定的，原告恒定为行政相对人，被告恒定为行政主体。据此，在国有土地上房屋征收领域，在房屋征收补偿协议履行过程中，房屋征收部门不履行协议约定义务时，被征收人还是可以利用现有的立法规定得到行政诉讼救济的， [16]但是，当不履行房屋征收补偿协议义务的主体是被征收人一方时，因《征收与补偿条例》只规定了房屋征收部门向人民法院起诉的救济途径，而未规定其可以采取单方处理措施，在此情况下，房屋征收部门需要向人民法院提起行政诉讼来实现其合同约定的权利，但很明显，此种诉讼的原、被告身份与《行政诉讼法》的规定不符。鉴于《行政诉讼法》是一部法律，《征收与补偿条例》属于一部行政法规，可以认为，即使将房屋征收补偿协议解释为行政合同，但《征收与补偿条例》第25条并不能得到真正适用，房屋征收部门难以通过向人民法院提起行政诉讼的方式获得救济。《征收与补偿条例》第25条的规定虽然具有一定的理论意义，但却因不符上位法的规定而无法具体操作。 [17]
三、 比较法观察兼及最后的诘问
从比较法角度看，在行政合同履行纠纷的处理方式上，大陆法系国家存在两种模式：强调行政机关为实现公共利益而享有优势地位的“法国模式”与坚持当事人地位平等观念的“德国模式”。
1．法国：公共利益优先理念下的行政解决模式。采用合同方式进行行政管理已得到法国实务界认可。但理论上认为行政合同与民事合同存在显著差别。由于行政主体肩负着实现公共利益的使命，故在行政合同法律关系中，行政主体具有优越于相对人的特殊地位。 [18]基于这种认识，在行政合同履行过程中发生纠纷时，学理和判例针对违约主体的不同情况分别设定了不同的救济方式。行政机关一方违约时，相对人只能向行政法院起诉，要求行政机关赔偿损失，或请求法官判决撤销合同。 [19]而在相对人一方存在违约行为时，学理和实务则认可政府部门享有行政特权，行政机关有权直接采取诸如金钱制裁、强制执行、单方解除合同等制裁手段，而无需向行政法院提起诉讼。而且，法国行政法院的判例认为，即使合同没有约定，行政机关也可以采取上述惩罚措施。 [20]据此可知，在法国，当相对人一方违约不履行合同义务时，行政机关无需向行政法院提起行政诉讼即可以实现合同所约定的相关义务。由行政管理者一方向行政法院提起行政诉讼来实现其合同权利的争议解决方式在法国是不存在的。
2．德国：当事人“地位平等”理念下的司法解决。在德国，学理上区分两种不同类型的行政合同：对等权合同与主从权合同（隶属合同）。不论哪种类型的合同，原则上都认可在合同的订立、履行和权利实现、违法责任追究等方面参照适用民事合同的一般原理。基于这一认识，在德国行政合同问题上，客观上形成了一种强调当事人“地位平等”的私法契约观，这可从行政合同履行过程中，行政主体是否享有单方变更权或者该权利行使所受到的限制方面得到体现。 [21]就行政合同的履行而言，学理与司法实务均认为，产生于行政合同的行政机关的请求权不能以行政行为的方式加以确认，不得借助行政行为强制执行。一旦行政机关与公民订立行政合同，就表示行政机关认可并接受了其与公民的平等地位，就必须相应地在合同请求权的实现方面保持与公民一方的平等地位，在发生争议时，也必须由司法机关来确认合同主体所主张的请求权。如行政合同约定：某镇应发放建设许可，建设人甲应为此支付10 000马克。如果甲拒不支付，某镇只能向行政法院提起给付之诉。 [22]受上述行政合同观念影响，在合同订立之后的履行过程中，除非签订主从权合同时，作为相对人的公民一方作出过接受即时执行的约定，行政机关通常无权以行政行为方式确认或者强制实现其合同请求权，而只能像普通公民那样，向行政法院起诉。 [23]这样，在德国，不仅有相对人向行政法院起诉请求判令行政机关履行行政合同义务的诉讼案件，行政机关向行政法院起诉请求判令相对人一方履行合同义务的案件也属正常现象。
基于上述介绍可知，同样是运用行政合同的管理方式，同样是发生在行政合同履行过程中的违约纠纷，法国和德国却采取了很不相同的纠纷处理方式。该种区别背后折射着完全不同的行政合同理念，也折射着对作为公共利益代表的公权力在其运用边界上的不同认知态度。
3．最后的诘问：是无心插柳还是有意为之？由前述比较分析可知，相对人一方在行政合同履行中违约时，在大陆法系国家存在两种处理模式：行政自行解决与司法诉讼解决。对比此两种解决模式，结合我国目前对行政合同案件的处理现状可以认为，在我国，对行政合同履行纠纷的处理，多数情况下不自觉地适用的是类似于法国的处理模式，而现行《行政诉讼法》有关原、被告法律地位的规定客观上也起到了一定的推波助澜作用。 [24]
但是，适用现有《行政诉讼法》规定的受案与审查模式来处理行政合同的履行纠纷是否适宜的问题，已经在逐渐遭到质疑。行政合同毕竟是双方意思表示一致达成的协议，既然称为合同，即应认可在缔约与履行过程中的主体双方的大致平等地位，这也比较符合现代社会尊重相对人意志的时代潮流。以此类推，当履约争议发生后，采用当事人双方平等协商或者向人民法院起诉解决的方式似更值得推崇。另外，行政合同履行纠纷引起的诉讼也与单方行政行为引起的诉讼存在较大的不同。该纠纷因一方的违约行为引起，该违约行为与典型的公权力行使行为存在性质上的差异。人民法院在解决该纠纷的时候，要适用与审查单方行政行为不同的审查方式。上述种种差异都表明，通行的行政诉讼受案与审查模式不大适合行政合同纠纷的解决，行政合同履约纠纷应当适用不同的诉讼解决策略。已有学者指出，行政契约纠纷多是双方行为所致，人民法院的审查应适用双向性审查模式，而不宜采用以单方行为对象的司法审查模式。 [25]顺此思路下去，要使行政合同争议既能得到圆满解决，又能在理论上获得圆满解释，可能需要学界与实务界尽早更新行政合同观念和行政诉讼观念，并要考虑通过修改行政实体立法和《行政诉讼法》来建立一种新型的行政合同案件审查制度。
如果前述分析成立，则可以认为，《征收与补偿条例》第25条的规定为通过司法诉讼解决行政合同不能得到履行的问题提供了一种新的立法依据。笔者无法查知立法者在拟定此一条文时是如何考虑的。该条文是立法者在深入理论分析基础上有意为之的产物，还是在未考虑该条款的实施所带来的深刻变化基础上无心插柳的结果？在此暂且不论该条款是否能切实实施的问题，如果真是前一种情况的话，则说明我国的立法者正在尝试建立一种新的行政合同履行纠纷解决模式，该模式如能得到认可和推行，则将对当前通行的行政合同履行过程中的公权力行使观念产生深刻冲击。当然，如果该条文只是立法者未经深思甚至是在未注意到与《行政诉讼法》规定冲突的基础上盲目为之的话，则该条文的出现将只能给如笔者这样思考的行政法学者带来短暂的惊喜或刺激，所谓该条文建立了一种新的行政合同履行纠纷解决模式的认识也只能因一厢情愿而流于一场空欢喜。到底为何者呢？期待答案。
注释:
[1]参见《征收与补偿条例》第5条规定。
[2]参见《征收与补偿条例》第13条第2款规定。
[3]参见《征收与补偿条例》第22条规定。
[4]参见《征收与补偿条例》第4条规定。
[5]参见《征收与补偿条例》第7条规定。
[6]参见《征收与补偿条例》第10条规定。
[7]参见《征收与补偿条例》第15条规定。
[8]参见《征收与补偿条例》第16条第2款规定。
[9]参见《征收与补偿条例》第29条规定。
[10]参见《征收与补偿条例》第30条规定。
[11]江必新:《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第149页。
惠州市市区城市供水管理规定
广东省惠州市人民政府
惠州市市区城市供水管理规定
第一章 总 则
第一条 根据国务院《城市供水条例》和《广东省城市供水管理规定》等有关法律和法规，结合本市的供水情况，制定本规定。
第二条 本规定所称的市区城市供水，是指在市区城市规划区及其延伸部分的公共设施供水和自建设施供水。凡从事城市供水工作，供水管理工作以及使用城市供水的用户，必须遵守本规定。
第三条 市建设行政主管部门主管本辖区内城市供水和城市规划区地下水的开发利用和保护工作，负责本规定的组织实施。本自来水公司（以下简称水公司），做好市区城市供水工作。
第四条 市建设行政主管部门应在市人民政府的领导下，制定有利于市区城市供水发展的政策，鼓励市区城市供水的科学技术研究，采取相应措施积极推广先进技术和设备，保障市区城市供水的科学技术水平不断提高。根据市区城市发展需要和流域或区域水资源综合规划，按照开源与节流并重的原则合理制定市区城市供水水源开发利用规划和供水发展规划，报经上级人民政府批准后，纳入市区城市总体规划组织实施。
第五条 市建设行政主管部门应努力加强对市民或用水的节水意识和保护水源意识教育，鼓励市民或用水户采取节水措施，实行计划和节约用水。
第二章 供 水
第六条 凡从事市区城市供水经营的，必须按照规定进行资质申报，由建设行政主管部门审查合格后，由建设行政主管部门审查合手，发给《城市供水企业试运行证书》或《城市供水企业资质证书》，企业凭此证书向工商行政管理工作部门登记注册后，方可从事生产经营活动。凡未取得《城市供不企业试行证书》或《城市供水企业资质证书》的供水企业，工商行政管理部门不得予以注册登记。
第七条 供水工程建设规划必须在考虑城市用水自然增长和市区城市发展规划的基础上稍有超前。供水设施建设应充分考虑水源、水质、水量、水压等因素，并与市区建设规划、经济发展及人口增长速度，保持相应的比例。建设投资来源可采用国家投资、政府拔给、供水企业自筹或用水单位集资统建相结合的办法。
第八条 尚未敷设供水主管道的小区建设和市区内新建、扩建、改建工程项目而需增加用水的，其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资，其中需要增加城市公共设施供水量的，应当将其供水工程建设投资交付市建设行政主管部门。供水工程建设由水公司统一组织实施。
第九条 水公司必须严格按照国家《生活饮用水卫生标准》规定，提供符合国家生活饮用水卫生标准要求的自来水。
第十条 水公司应保持市区内环形供水主管网服务压力符合国家标准；对水压有特殊要求或所在位置地势较高的用户，应自行间接加压或设置储水设备。
第十一条 水公司在正常情况下应保证昼夜连续供水。如遇工程施工、检修、通电等原因必须使部分地段或全市临时停水时，必须提前24小时通知用户；特殊情况不能提前通知的，应在抢修的同时通知用户，并报造市建设行政主管部门。
第十二条 水公司必须加强对供水职工管理和教育，统一制发工作证，实行持证上岗制度。
第三章 用户申请报装
第十三条 用户申请用水（包括室内外水管新装、扩装、改装、换表、该表），均应直接向水公司提出申请，连同用水地点的平面布置和给水工程图纸、规划许可证以及建筑施工许可证等到水公司办理有关手续，经水公司派员勘察、设计、预算，并按规定标准收取供水设施增容费及其它有关费用之后，凭水公司签发的给水工程施工许可证书进行施工。工程竣工之后，必须经水公司验收合格方予供水。
第十四条 市区城市供水的给水工程安装由水公司统一管理，未经办理报装手续，不能擅自安装和接驳供水管道用水。有关报装和给水工程安装程序，按市建委惠市建字[1991]42号文《关于加强惠州市给水安装工程施工管理规定》和水公司的有关规定办理。
第十五条 户外管（以水表为界，含水表）均应由水公司承装；户内管（不含水表）的安装，由建设单位委托经建设行政主管部门批准具有给水施工资质证书的单位安装。否则，水公司一律不予验收和接水，所造成后果由建设单位自负。
第四章 水表管理
第十六条 市区城市自来水供水采用水表计量收费，以立方米（一立方米折算为一吨）为计量单位。同一建筑物按不同用水性质分别安装总水表供用户共同使用。水表接驳位置由水公司确定。水表必须高出地面30-50厘米。
第十七条 用户报装的水表由水公司统一配装、统一编号，实行电脑化管理。
第十八条 水表由用户负责保管完好。抄表员或用户发现水表异常，应立即通知水公司，在结清水费后，由水公司派员进行水表的校验、清洗和拆换；任何单位或个人不得私自拆换水表；水表的校验标准以快慢不超过4%为合格。用户水管因日久腐烂而影响拆换水表时，要及时维修水管设施，所需费用由用户负责。
第十九条 水公司根据用户报装时的申请用水量，审定用装置的水表和水管口径。用户用水量超过申请用水量时，应按规定补交增容费，改换水表及设备，所需费用用由用户承担。
第二十条 用户水表要求过户，须由过户双方提出申请，并按规定标准补齐供水设施增容费。
第五章 供水设施管理
第二十一条 加强饮用水水源保护。在吸水泵房取水口规定的水源保护范围内，任何单位和个人严禁危害和污染城市饮用水水源。
第二十二条 市区城市供水专用的取水口、输配水管道、泵站、阀门、阀门井、消防栓、护管涵洞、压力表、供水监测等供水设施是城市重要的基础设施，水公司应定期进行检查、维修和保养，保证城市供水安全。
保护供水设施安全人人有责。研究任何单位和个人擅自更改、迁移、转接、损坏、拆除、盗窃、收购或侵占供水设施。
第二十三条 用户驳接用水，一律到水公司办妥手续并由持有水公司工作证、施工许可证和阀门操作票的专人负责接水。严禁用户私自雇员在城市供水管往开管阀门驳接水管。
第二十四条 涉及城市供水设施的建设工程开工之前，建设单位和施工单位应向水公司查明地下供水管网情况，影响市区城市供水设施安全的，应与水公司商定相应的安全保护措施，由建设单位实施。因工程需要确需改装、拆除或者迁移市区城市供水设施的，建设单位必须经水公司同意，报市建设行政主管部门批准，由水公司进行设计和施工，费用由建设单位承担。
单位或个人因工程建设或其他情况损坏供水管道及其附属设施，应及时主动向水公司报告派人抢修，并承担因此造成的经济损失；损坏供水设施又不报告水公司修理，除承担经济损失外，并追究法律责任。
第二十五条 在城市供水管及其附属设施的地表和两侧地下规定的安全保护范围内，严禁修建任何建筑物、构筑物，堆放物料、挖坑取土或进行其他危害供水设施的活动，凡在供水管道上骑建的建筑物一律由建设单位或个人无偿自行拆除，造成损失由建设单位或个人负责。
第二十六条 给水工程安装所使用的材料和器材必须符合国家产品质量、计量标准，否则，不得使用。
第二十七条 水公司应当加强对二次供水的水质检测和统一管理，防止二次污染，确保水质符合国家规定标准。具体实施办法按《惠州市二次供水管理暂行规定》（惠府[1992]39号文）办理。
第二十八条 为确保人民生活和生产用水的安全，防止供水管网被污染，用户的自备水源、储水池、加压水泵以及使用或者产生有毒有害物质的用户的内部供水管道严禁与城市供水管道直接连接。单位自建的供水管道，不得擅自与城市公共供水管道连接。因特殊情况确需连接的，必须经水公司审查同意报建设行政主管部门和卫生行政主管部门批准，并采取必要的防护措施。
第二十九条 严禁在城市供水管道上直接装泵抽水。对水质、水压有特殊要求并自行采取措施加压的用户，必须设置中间水池间接加压。
第三十条 用户水表内的管道维修由用户负责；用户水表外的公共管道维修由水公司负责，用户专用水管的维修费用由用户负责。
第三十一条 为了建立和加强城市供水管网技术档案的管理，管理工程施工单位应在工程竣工并经水公司验收合格之后七天之内，将工程验收记录及竣工图纸等资料全部移交给水公司技术档案室统一归档保存。
第六章 自来水收费
第三十二条 自来水收费在供水成本加上税费和合理利润的基础上，按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。具体标准由市物价部门确定后，报市政府批准。
第三十三条 自来水是商品，用水必须缴费。严禁盗用或者转卖自来水。用户应采取节约用水、循环用水的措施。新建、改建或扩建的工程项目，应配套建设节约用水设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。节约用水设施应符合国家规定的标准并经建设行政主管部门验收。用水量超出报装时的申请水量，按超过计划用水加倍收费。
第三十四条 水公司抄表员应定期到各用户抄表，并将用户表卡放置于表卡专用箱或指定位置，水公司按抄表量计收水费。用户应在抄表后10日内到水公司收费点缴费。逾期不缴水费，水公司可按《广东省城市供水管理规定》第三十九条规定收取滞纳金和罚款。逾期一个月不缴交者，由水公司发出催缴能知书，通知书发出一个月后仍不交缴者，可暂停供水，待补交水费后恢复供水。
第三十五条 用户用水量超过规定的最低月用水量（即底度）按实际用水量计费，达不到最低月用水量则按最低用水量标准计费（消防专用水表除外）。各种口径水表每月底度数见附表。
第三十六条 有多种用水性质的用户应按照用水性质的不同分别报装，对有多种用水性质，又不分别报装，水公司按高档次用水性质计收水费。新建楼房应按户安装分表，经水公司核实后，才按不同的用水性质安装总表。水公司只负责按总表用水量计收水费。
第三十七条 城市消防、环卫、绿化等用水，应装表计量，其水费按成本价计收。
第三十八条 水表发生不行、滞行、失计、玻璃或铅封损坏等或因锁门、物阻、水浸等原因无法正常抄表时，水公司可按下列方式计收水费：
（一）按上月水量计收；
（二）按前三个月平均用水量计收。
第七章 消防及其他用水
第三十九条 城市专用消防栓由水公司负责安装、维修，消防机关负责管理、监督、检查，其费用从城市维护建设税中列支。显了保证消防栓的完好、除消防需要外，严禁任何单位或个人私自启用。消防单位因火警或消防演习启用消防栓的，应在三天内将启用消防栓的地点、时间、用水量报送公司，以便检查、重封。
第四十条 环卫、绿化等用水来严禁启用公共消防栓。
第八章 奖励与处罚
第四十一条 对贯彻执行本规定，在保护水源，使用节水措施，维护供水设施，举报违法用水和城市供水管道漏水等方面作出显著成绩的单位和个人，由市政府或市建设行政主管部门给予表扬或奖励。
第四十二条 违反本规定，有下列行为之一者，现令限期改正，办理有关手续和缴交有关费，如不改正可暂停供水。
（一）无表或无户用水者；
（二）未办手续私自改变用水性质者；
（三）人为地使水表停行、逆行、滞行或倒拔表针者；
（四）私自改变接水口位置者；
（五）擅自开关城市公共供水管道阀门或总表前阀门，影响他人用水者；
（六）非火警或消防演习擅自开启消防栓者；
（七）未办理报装后报者；
（八）未经许可将自建的供水设施（如水池或水塔的落水管、自备水源的供不管和使用或产生有毒有害物质的内部管道）直接与城市供水管道接通使用者（不论有无装设止回阀）；
（九）直接从城市供水管道装泵抽水者；
（十）盗用或者转卖自来水者；
（十一）共用的高低位水池不冲洗和消毒，水质不符合国家规定标准者；
（十二）法律、法规、规章规定的其他违法行为。
第四十三条 违反本规定第二十一条、二十二条、二十四条、二十五条、二十八条的，由市建设行政主管部门责令恢复原状、赔偿损失，并依照《广东省城市供水管理规定》的第三十条第三项规定处理。
第四十四条 供水企业违反本规定，有下列行为之一的，由市建设行政主管部门依照《广东省城市供水管理规定》的第三十一条处理：
（一）在正常供水状态下，供水管网达不到国家规定的压力标准可间断供水的；
（二）对供水设施不做定期检查、维护，造成供水设施损坏或发生供水事故的；
（三）供水设施发生故障，影响正常供水，而不及时抢修的。
第四十五条 违反本规定，又违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十六条 城市建设行政主管部门和城市供水企业的工作人员玩忽职守，滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者其上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 当事人对违反本规定的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人同法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第九章 附 则
第四十八条 本规定自1996年9月1日起施行。原《惠州市自来水供水管理章程》自行失效。
