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关于印发《财政票据检查工作规范》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 08:32:39  浏览:8353   来源:法律资料网
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关于印发《财政票据检查工作规范》的通知

财政部


关于印发《财政票据检查工作规范》的通知

财综 [2009]38号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为进一步加强财政票据监管,规范财政票据检查工作行为,明确财政票据检查工作程序,保证财政票据检查工作质量,根据《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)和《财政检查工作办法》(财政部令第32号)等有关规定,我部制定了《财政票据检查工作规范》,现印发给你们,请遵照执行。

  附件:财政票据检查工作规范

                

       财政部                                                                                                              二〇〇九年六月二十日

                   

附件:

  财政票据检查工作规范

  第一章 总则



  第一条 为了规范财政票据检查工作行为,明确财政票据检查工作程序,保证财政票据检查工作质量,根据《财政违法行为处罚处分条例》和《财政检查工作办法》等有关规定,制定本规范。

  第二条 本规范所称财政票据检查,是指县级以上财政部门为履行财政票据监督管理职责,纠正财政票据违法违规行为,维护国家财政经济秩序,对财政票据使用单位执行政府非税收入及财政票据管理政策和制度情况进行检查的活动。

  第三条 县级以上财政部门依法实施财政票据检查,适用本规范。

  第四条 财政部门实施财政票据检查,应当遵循合法、客观、公正、公开、透明的原则。

  第五条 财政部门应当按照法律、法规、规章和本规范的规定,在规定的职权范围内,实施财政票据检查,依法作出检查结论或处理、处罚决定。

  

第二章 财政票据检查准备

  第六条 财政部门应当制定年度财政票据检查工作计划,按计划组织开展财政票据检查,或者根据日常财政票据管理需要,组织开展财政票据检查。

  第七条 财政部门组织开展财政票据检查,应当组成检查组,并指定检查组组长。检查组至少由两人组成,实行组长负责制。

  第八条 财政票据检查人员(以下简称“检查人员”)应当具备下列条件:

  (一)熟悉有关法律、法规、规章和政策;

  (二)掌握相关的专业知识;

  (三)具有一定的调查研究、综合分析和文字表达能力;

  (四)财政票据检查工作需要的其他条件。

  第九条 根据财政票据检查工作需要,财政部门可以聘请专门机构或者具有专门知识的人员协助检查人员开展检查工作。

  第十条 检查人员应当遵守国家有关保密规定和回避制度。

  第十一条 检查组在实施财政票据检查前,应当熟悉与检查事项有关的法律、法规、规章和政策,了解被检查单位的基本情况,制定财政票据检查工作方案。

  第十二条 财政票据检查的主要内容包括:

  (一)财政票据使用单位领购和使用财政票据所执行的文件依据是否合法有效,是否存在擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等违规收费或罚款问题;

  (二)是否按规定办理《财政票据购领证》,实际领购的财政票据种类及数量是否与《财政票据购领证》记录相符;

  (三)是否有专人负责管理财政票据,是否建立票据登记制度,并设置票据管理台账;

  (四)财政票据使用记录是否齐全,票据所开金额与收取金额是否一致;

  (五)是否存在混用、串用、代开财政票据的行为;

  (六)是否存在使用财政票据收取经营性收费的行为;

  (七)是否按规定及时清理、登记、核销已使用的财政票据存根,并妥善保管;

  (八)是否存在擅自印制、买卖、转让、转借、涂改、伪造、销毁财政票据的行为;

  (九)是否存在丢失财政票据现象,如有丢失,是否按规定及时申明作废,并向财政票据监管机构备案;

  (十)取得的政府非税收入是否按规定及时足额上缴国库或财政专户,实行“收支两条线”管理;

  (十一)是否存在违反政府非税收入和财政票据管理规定的其他行为。



  第三章 财政票据检查通知

  第十三条 财政部门一般应于检查实施3个工作日前向被检查单位送达财政票据检查通知书。

  第十四条 财政票据检查通知书的内容包括:

  (一)被检查单位的名称;

  (二)检查的依据、范围、内容、方式和时间;

  (三)对被检查单位配合检查工作的具体要求;

  (四)检查组组长及检查人员名单、联系方式;

  (五)检查单位公章及签发日期。



  第四章 财政票据检查实施

  第十五条 实施财政票据检查时,检查人员应当向被检查单位出示证件。

  第十六条 检查人员可以向被检查单位询问有关情况,被检查单位应当予以配合,如实反映情况。询问应当制作笔录,并签字或盖章。

  第十七条 检查人员可以要求被检查单位提供有关资料,并对有关资料进行复制。

    第十八条 根据财政票据检查工作需要,检查人员可以向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况。

    第十九条被检查单位或者有关人员不得销毁或者转移证据。在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,检查组可以先行登记保存,并应当在7个工作日内做出处理决定。

  第二十条 检查组组长应当对其他检查人员的工作质量进行监督,并对有关事项进行必要的审查和复核。

    第二十一条检查组在实施财政票据检查中,遇到重大问题应当及时向财政部门请示汇报。

  第二十二条财政票据检查工作结束前,检查组应当就检查工作的基本情况、被检查单位存在的问题等事项书面征求被检查单位的意见。被检查单位自收到书面征求意见函之日起5个工作日内,提出书面意见或说明;在规定期限内没有提出书面意见或说明的,视为无异议。

  如有异议,检查组应当进一步核查、取证,逐项进行认定,形成书面意见,明确是否采纳其反馈意见,并说明理由和根据。

  

第五章 财政票据检查工作底稿

  第二十三条 实施财政票据检查时,检查人员应当将检查内容与事项予以记录和摘录,编制财政票据检查工作底稿。

  第二十四条 检查人员应当按照规定的格式和要求编制财政票据检查工作底稿,做到一项一稿或一事一稿。

  第二十五条 财政票据检查工作底稿的主要内容包括:

  (一)被检查单位名称;

  (二)财政票据检查项目名称;

  (三)检查期间或截止日期;

  (四)实施检查过程记录;

  (五)检查情况摘要,即与检查结论或者被检查单位违法违规行为有关的事项摘录;

  (六)工作底稿编号和页数;

  (七)附件的主要内容及页数;

  (八)被检查单位签署意见并签名(盖章);

  (九)编制人签名及编制日期;

  (十)复核人签名及复核日期;

  (十一)其他与检查事项有关的记录和证据。

  第二十六条 编制财政票据检查工作底稿应当做到客观真实、内容完整、条理清楚、格式规范。

  第二十七条 财政票据检查工作底稿附件是指与财政票据检查工作底稿情况摘要所反映事项相关的、必要的证明材料。

  第二十八条 财政票据检查工作底稿附件可包括下列证明材料:

  (一)与被检查事项有关的账簿、报表、凭证等资料的原件或复印件;

  (二)与被检查事项有关的文件、合同、协议、会议记录、往来函件等资料的原件、复印件或摘录件;

  (三)检查人员制作的与情况摘要所反映事项有关的表格和文字材料;

  (四)其他与情况摘要所反映事项有关的证明材料。

  第二十九条 财政票据检查工作底稿附件应当按照财政票据检查工作底稿所反映事项内容顺序编号。

  第三十条 财政票据检查工作底稿附件应当有提供者的签名或盖章。

  未取得提供者签名或者盖章的材料,检查人员应当注明原因。

  第三十一条 财政票据检查工作底稿应由检查组组长或其指定的人员复核并签名,在确定其事实清楚、证据确凿、表述准确、附件完整之后,交被检查单位签署意见。若被检查单位拒绝签署意见,检查人员应当注明原因。

  第三十二条 经被检查单位签署意见的财政票据检查工作底稿不得增删或修改。在形成财政票据检查报告之前,财政票据检查工作底稿确有必要补充或修改的,检查人员应当另行编制财政票据检查工作底稿,并交被检查单位签署意见认定。

  

第六章 财政票据检查报告

  第三十三条 检查组应于检查工作结束5个工作日内,向财政部门提交书面财政票据检查报告;特殊情况下,经批准提交财政票据检查报告的时间可以延长,但最长不得超过10个工作日。

  第三十四条 检查组根据财政票据检查工作底稿及被检查单位书面意见或说明等相关材料,在综合分析、归类、整理、核对的基础上,编制财政票据检查报告。

  第三十五条 财政票据检查报告应当包括下列内容:

  (一)被检查单位的基本情况;

  (二)检查范围、内容、方式和时间;

  (三)被检查单位执行政府非税收入及财政票据管理政策和制度的基本情况;

  (四)被检查单位存在财政票据违法违规行为的基本事实及认定依据、证据;

  (五)被检查单位的意见或说明;

  (六)检查组对被检查单位的认定意见及对违法违规行为的处理建议;

  (七)应当向财政部门报告的其他事项;

  (八)检查组组长签名及报告日期。

  第三十六条 财政票据检查报告应当内容完整,语言简练,表述准确,结构合理,层次清晰,格式规范。

  第三十七条 财政票据检查报告应当经检查组集体讨论并由检查组组长审定。

  第三十八条 检查组在提交财政票据检查报告时,还应当一并提交财政票据检查处理、处罚建议或者移送处理建议以及财政票据检查工作底稿等材料。

  

第七章 财政票据检查复核

  第三十九条 财政部门应当建立健全财政票据检查复核制度,指定专门人员,对检查组提交的财政票据检查报告以及相关材料予以复核。

  复核人员与被检查单位或者检查人员有直接利害关系的,应当回避。

  第四十条负责财政票据检查复核的专门人员(以下简称“复核人”),应当从以下几个方面进行复核:

  (一)检查事项认定的事实是否清楚;

  (二)取得的证据是否真实、充分;

  (三)检查程序是否合法;

  (四)认定财政票据违法违规行为的法律依据是否适当;

  (五)提出的行政处理、处罚建议或者移送处理建议是否适当;

  (六)其他需要复核的事项。

  第四十一条 复核人应当根据不同情况对复核事项分别作出以下处理,并出具相应的财政票据检查复核意见书:

  (一)相关材料不完整或不规范的,退回检查组补充材料;

  (二)检查的有关事项事实不清、证据不真实、不充分的,要求检查组予以说明并补正;

  (三)不符合法定程序的,经向财政部门报告并批准后,要求检查组采取必要措施弥补;

  (四)适用的法律依据不准确,提出的行政处理、处罚建议或者移送处理建议不恰当的,提出修正意见;

  (五)复核认定财政票据检查工作底稿、财政票据检查报告及其提出的行政处理、处罚建议或移送处理建议事实清楚、证据真实充分、程序合法、依据准确的,复核通过。

  第四十二条 复核人一般应在收到财政票据检查报告5个工作日内提出复核意见,出具财政票据检查复核意见书。

  第四十三条 财政票据检查复核意见书主要包括以下内容:

  (一)复核时间;

  (二)复核的范围和内容;

  (三)复核依据;

    (四)复核结论;

  (五)复核机构负责人或复核专门人员签字。

  第四十四条 检查组认为复核意见正确的,应当按复核意见处理。检查组与复核人意见存在重大分歧的,经协商仍不能取得一致的,由财政部门裁决。

  必要时,财政部门可以责成检查组进一步核实、补正有关情况和材料或者另行派出检查组重新实施财政票据检查。

  

第八章 财政票据检查处理

  第四十五条 财政部门对财政票据检查报告和复核意见进行审定后,应当根据不同情况作出如下处理:

  (一)对有财政票据违法违规行为的被检查单位依法作出检查结论,并作出行政处理、处罚决定;对未发现有财政票据违法违规行为的被检查单位作出检查结论。

  (二)对不属于本部门职权范围的事项依法移送。

  第四十六条 财政部门作出行政处理、处罚决定的,应当制作行政处理、处罚决定书。行政处理、处罚决定书应当载明以下事项:

  (一)当事人的名称、地址;

  (二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

  (三)行政处理、处罚的种类和依据;

  (四)行政处理、处罚履行的方式和期限;

  (五)不服行政处理、处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

  (六)作出行政处理、处罚决定的财政部门名称、日期、印章。

  财政部门根据财政票据监督管理工作的需要,可以将行政处理、处罚决定有关事项函告被处理、处罚当事人的上级主管部门或者单位,并提出加强财政票据管理的建议。

  第四十七条 财政部门依法作出行政处理、处罚决定书后,应当将行政处理、处罚决定书送达当事人。

  行政处理、处罚决定书自送达之日起生效。

  第四十八条 当事人对行政处理、处罚不服的,依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。

  行政复议和行政诉讼期间,行政处理、处罚决定不停止执行,法律另有规定的除外。

    第四十九条 财政部门应当依法对财政票据行政处理、处罚决定执行情况进行监督检查。

  第五十条 被检查单位有财政票据违法违规行为的,财政部门可以公告其财政票据违法违规行为及行政处理、处罚决定。

  第九章 附则

  

  第五十一条 财政票据检查工作结束后,财政部门应当做好财政票据检查工作相关材料的立卷归档工作。

  第五十二条 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门,可以结合本地实际,根据本规范制定具体规定,并报财政部备案。

  第五十三条 本规范自印发之日起施行。

  附:

  1.财政票据检查通知书(基本格式)

  2.财政票据检查工作底稿(基本格式)

  3.财政票据检查报告(基本格式)

  4.财政票据检查征求意见函(基本格式)

  5.财政票据检查复核意见书(基本格式)

  

附件1

  财政票据检查通知书(基本格式)

  [  ]第 号

  (被检查单位名称):

  根据XX(检查依据的法律、法规、规章、其他规范性文件名称)的规定,决定派财政票据检查组自XXXX年XX月XX日开始,对你单位财政票据管理和使用情况进行检查,必要时将延伸检查相关年度及有关单位。请予以配合,并提供有关资料和必要的工作条件。

  检查组组长:

  检查组成员:

  联系电话:

   (检查单位公章)

                    年 月 日

  

附件2

  财政票据检查工作底稿(基本格式)

  共  页第  页               [  ]第 号

  

  被检查单位名称
  检查时间

  检查项目名称

  检查人员
  编制日期

  复核人员
  复核日期

  情况摘要:

  附件:

  被检查单位意见:

    被检查人签名:         (公章)

  年 月 日


  

  注:1.被检查单位签署意见时,应当对认定检查工作底稿摘录的事项是否属实进行认定,如属实,签“情况属实”;如有不同意见,应说明理由,并附相关证明材料。2.被检查人签名是指由被检查单位的经办人或主管负责人签名。

  

附件3

  财政票据检查报告(基本格式)

  一、基本情况。简要介绍财政票据检查依据、检查时间、检查范围、检查内容和检查方式,以及被检查单位的基本情况、执行政府非税收入及财政票据管理政策和制度的基本情况等。

  二、发现的问题。被检查单位存在财政票据违法违规行为的基本事实、认定依据、证明材料等。

  三、处理建议。财政票据检查组依法对被检查单位的处理建议或移送处理建议。

    检查组组长:

       检查组成员:

  联系电话:

  年 月 日                                                                                                                                     

 

 附件4

  财政票据检查征求意见函(基本格式)

  (被检查单位名称):

  现将我(某)检查组对你单位的财政票据检查情况送达你单位,请你单位在收到之日起5个工作日内,提出书面意见或说明,反馈我检查组(检查单位)。逾期未复,视为无异议。

  特此告知。

  附:财政票据检查工作基本情况和被检查单位存在的问题

  (说明:1、财政票据检查工作基本情况。简要介绍检查依据,检查时间、范围、内容、方式等基本情况。2、被检查单位存在的问题。存在问题的基本事实及认定依据、证据。陈述要简洁明晰,定性要准确恰当,违返法规制度的条款应具体明确。)

        检查组组长签字(或检查单位公章)

        年 月 日

  备注:财政票据检查征求意见函一式两份,一份送达被检查单位,一份存档备查。

  

附件5

  财政票据检查复核意见书(基本格式)

  财政票据检查报告名称及索引号:      

  检查组组长:

  检查组成员:

  一、引言。介绍复核依据、范围、内容等。

  二、复核结论。

  (一)针对提交的财政票据检查报告等材料逐项进行复核,并就问题认定、处理、处罚或移送建议等是否可采纳做出明确结论,并说明理由。

  (二)复核人提出通过复核或进一步修改补充的意见、建议。

  复核机构负责人或复核人员(签名):  

          年  月  日




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关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知

国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2007〕150号


关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局(厅),新疆生产建设兵团环境保护局,总局各直属单位、派出机构,国家环境保护重点实验室、工程技术中心:
  
  为贯彻落实我局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》和第六次全国环保大会精神,加强环境技术管理,为实现节能减排和环境保护目标提供技术支撑,我局组织制定了《国家环境技术管理体系建设规划》。现印发给你们,请参照执行。
  
  附件:国家环境技术管理体系建设规划
  
  

二○○七年九月二十九日
附件:
国家环境技术管理体系建设规划
国家环境保护总局
— i —
目 录
前言........................................................ 1
一、我国环境技术管理现状和存在问题........................ 2
(一)我国环境技术管理现状..................................... 2
(二)国外环境技术管理现状..................................... 3
(三)我国环境技术管理存在的问题............................. 4
二、建立环境技术管理体系的必要性.......................... 5
(一)建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客观
要求................................................................... 6
(二)建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重大
发展................................................................... 6
(三)环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障.. 7
(四)环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑.... 7
(五)评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度和
示范推广机制......................................................... 8
三、指导思想、原则和目标................................... 8
(一)指导思想.................................................... 8
(二)构建原则.................................................... 9
(三)规划目标................................................... 10
四、国家环境技术管理体系的构成和定位..................... 10
(一)国家环境技术管理体系的构成............................ 10
(二)环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系. 11
五、主要内容和任务........................................ 14
(一)构建国家环境技术指导体系............................... 15
— ii —
(二)建立科学的环境技术评价制度............................ 36
(三)建立环境技术示范推广机制............................... 38
(四)近期工作重点.............................................. 40
(五)经费预算................................................... 46
六、保障措施............................................... 46
(一)提高认识,将环境技术管理列入环境管理体系建设的重要
日程.................................................................. 46
(二)机构建设和工作机制...................................... 47
(三)加强人才建设,培养专业队伍............................ 48
(四)加强国际合作,促进我国环境技术管理体系建设........ 48
— 1 —
国家环境技术管理体系建设规划
为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》
和国家环保总局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》,通过建
立国家环境技术管理体系,运用技术手段对污染防治的全过程进行
管理,为节能减排和环境保护目标的实现提供强有力的技术支撑,
为环境监督执法、标准制(修)订和各项环境管理制度的有效实施,
以及为履行国际公约提供可靠技术保障,实现从主要用行政手段保
护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问
题的历史性转变,制定本规划。
前言
本规划中环境技术指能够节约资源、避免或减少环境污染的技
术,包括清洁生产技术、污染控制技术和综合利用技术等环境污染
防治技术。
环境技术管理是指国家为保障实现节能减排和环境保护目标,
指导全社会在生产和生活中采用先进的环境技术,提高环境污染防
治和生态保护的效果,引导环境技术和环保产业的发展,支撑环境
监督执法、环境影响评价、环境监测、环保标准制修订等管理工作,
对环境技术进行评估、示范、推广和规范等活动的总称,是环境管
理体系的重要组成部分。
本规划中的环境技术管理体系主要包括为环境污染防治与管理
— 2 —
的各环节提供系统技术支持和保障相配套的污染防治技术政策、污
染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范,以及相应的环境技
术评价制度和示范推广机制。
一、我国环境技术管理现状和存在问题
(一)我国环境技术管理现状
我国环境保护事业经过30 多年的发展,目前已经建立起相对完
善的环境管理政策、法规体系、环境标准体系,实施了一系列环境
管理制度。
为适应环境管理的需要,在上世纪90 年代初,我局开始对环境
技术进行管理。首先集中在对现有治理技术的筛选上,“七五”期间
汇编了《1990 年国家科技成果重点推广计划》环境保护项目目录。
为使技术成果的筛选规范化,加速环境科技成果转化,1991 年成立
了国家环境保护局最佳实用技术评审委员会和环境保护最佳实用技
术推广办公室(筹),并于1995 年5 月正式成立“国家环境保护局最
佳实用技术推广办公室”。1992-2003 年间,全国各省市环保局和国
务院各部门、行业协会共推荐了2418 项环境保护实用技术。通过专
家评审和筛选,共选出1024 项国家重点环境保护实用技术进行推广。
“八五”期间,随着国家科技攻关重点的调整,技术管理重点
放在了污染防治技术的开发上,国家环保局组织了“八五”国家环
保科技攻关研究,针对重点、难点污染防治技术开展了科技攻关。“八
五”攻关要求达到工业性示范工程的高要求,同时要求研究治理工
艺、装置设备和新产品相结合的成套技术。
— 3 —
“九五”期间,国家环保总局开始制订污染防治技术政策,对
污染防治工作发挥了重要的指导作用,极大地促进了相关领域环保
治理技术及产业的发展。
“十五”期间,我国环境技术管理工作又有了新的发展。在此
期间,国家环保总局开始组织实施了系列环境污染防治技术管理工
作,先后发布了印染行业废水、危险废物、燃煤二氧化硫、柴油车、
摩托车、制革毛皮工业等15 项污染防治技术政策;制订了医疗废物
集中焚烧处置工程技术规范、医疗废物高温蒸汽集中处理工程技术
规范、火电厂烟气脱硫工程技术规范等12 项技术规范;制(修)订了
90 多项环境保护产品技术要求和70 多项环境标志产品技术要求。
综上所述,我国在环境技术管理方面已经开展了大量工作,主
要集中在最佳实用技术的筛选和发布,制定技术政策、工程技术规
范和技术要求等。
(二)国外环境技术管理现状
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作
用。美国于20 世纪70 年代就开展了系统的技术管理工作,并通过
立法加以明确。欧盟等为促进综合污染防治也提出了污染防治最佳
可行技术体系。
美国环保局针对现有污染源、常规污染物、非常规污染物和新污
染源,要求企业分别采用现行最佳控制技术(Best Practicable
Technology Currently Available, BPT)、最佳常规污染物控制技术
(Best Conventional Pollutant Control Technology ,BCT)、污染
— 4 —
防治最佳可行技术( Best Available Technology Economically
Achievable ,BAT)和最佳示范技术(Best Demonstrated Control
Technology ,BADT),并以控制技术为依据制定颁布了50 多个行业的
工业废水和城市污水排放限值指南和标准。美国的技术管理体系已成
为贯彻《清洁水法》和《清洁空气法》最重要的政策和措施之一。
1996 年,欧盟在综合污染防治(IPPC)指令96/61/CE 中提出了
建立污染防治最佳可行技术(BAT)的要求,并由欧盟委员会工作小
组和各成员国共同起草BAT 参考文件,从1999 年开始用于新建设施,
到2002 年,欧盟的BAT 体系已经基本建立完成,并在各行各业建立
起相应的BAT 参考文件,开始发挥其指导作用。期间,各成员国也
相继以BAT 参考文件为基础,构建起符合各自具体国情的BAT 体系,
到2007 年,所有现存设施都应达到其要求,届时大约会有60,000
个环保设施采用BAT 技术。其他欧洲国家也开始建立各国的BAT 体
系。从2002 年起,俄罗斯新的环境法规已经决定采用BAT。保加利
亚也在2003 年采纳了IPPC 指令,确定了BAT 的指导地位。
综上所述,发达国家十分重视技术指南、技术评价等环境技术
管理对环境保护和污染治理达标的重要作用,而且成功地制定和运
用了以污染防治最佳可行技术(BAT)和技术评价为核心的环境技术
管理体系,环境技术管理已成为国家环境管理的一个重要方面,在环
境污染治理和实现环境保护目标上发挥了重要作用。
(三)我国环境技术管理存在的问题
一是我国的环境技术管理虽然做了大量工作,但仍处于分散、
— 5 —
无序状态,过去开展的环境保护最佳实用技术筛选由于存在评价制
度不完善,评价机制不健全等原因,尚未形成完整、科学、系统的
环境技术管理体系,远不能满足环境监管、科技进步和环保产业发
展的要求。
二是由于种种原因,总局已多年不开展环境技术评估、规范制定
等工作,导致全国环境技术评价、推广、应用等出现重复、混乱局面,
不能满足当前节能减排、强化治理、稳定达标等工作的迫切需求。
三是目前已开展的环境技术管理工作与发达国家有较大差距,
技术评价方式也有待提高。
二、建立环境技术管理体系的必要性
温家宝总理在第六次全国环保大会上提出,做好新形势下的环
保工作,关键是要加快实现三个转变。其中一个重要转变就是,环
保工作必须尽快实现从主要用行政办法保护环境转变到综合运用法
律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2006 年,国家环保
总局召开了全国环保科技大会,明确提出要全面实施环境科技创新
建设三大工程,其中之一即为环境技术管理体系建设工程。可以看
出,我国的环保战略已经发生了重大变化,技术手段已上升为与法
律、经济、行政手段同等的地位,全面依靠科技创新和技术进步已
经成为新时期环保工作的基本方针之一。
当前,无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施
低水平重复建设、企业排污不稳定达标等问题较为突出,究其原因,
从环境技术管理来看,与技术混乱、评估不科学、推广不力和管理缺
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失密切相关。要改变这种状况,必须建立符合市场经济和环保工作规
律的国家环境技术管理体系,引导环保产业,推动循环经济发展。
(一)建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客
观要求
污染控制仍然是我国“十一五”乃至今后环境保护工作的重中
之重。控制环境污染,实现“十一五”环保目标,一要保证污染治
理的技术科学、先进、高效;二要保证污染治理设施长期、稳定、
可靠达标排放。而要实现这两个目的,必须切实解决目前环境技术
水平不高、环境技术选择不当、企业排污不能稳定达标等突出问题。
其核心是要改变目前环境技术管理不力、环境管理缺乏技术支撑的
现状,建立符合我国当前和今后一定时期内的环境保护形势和与环
境管理各环节相配套的技术管理体系,使企业、环保部门等能够方
便、快捷地从国家渠道了解污染防治的技术状况、适用范围、效果、
环境及经济效益等,正确地选择和使用先进、高效的技术或装备。
(二) 建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重
大发展
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作用,
通过将环境技术管理与环境管理相融合,实现对污染源综合治理,美
国、欧盟都有较为成功的经验。1992 年联合国环境与发展大会以后,
我国为落实经济、社会、环境可持续发展战略和污染预防政策,也
出台了一些体现可持续发展战略和污染预防政策的技术管理措施。
但是,集污染预防政策和最佳污染控制技术为一体,对污染源施行
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全面控制的管理制度、措施还没有完全形成。学习和借鉴国外环境
管理经验,结合我国环境管理的实际和政策、制度建设的要求,建
立具有中国特色的环境技术管理体系与制度已势在必行。
(三)环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障
为有效控制环境污染,我国实施了一系列环境管理制度。但是
长期以来,由于为环境管理提供技术支撑的技术政策和技术导则、
工程技术规范较少且不成体系,使各级环保部门在污染防治决策和
监督执法中缺乏技术依据,从而降低环境管理制度实施的有效性。
对污染治理设施的监督管理一直是污染防治工作中的簿弱环
节。污染防治最终要靠工程措施来落实,由于缺失污染治理设施管
理制度及其与污染防治工程建设与运行相关的技术导则、工程技术
规范等,造成治理项目在制定方案、工程设计、施工、验收等阶段
存在着技术选择不科学、工艺和设计参数选择随意性大、工程和设
备质量参差不齐、治理设施验收规范缺乏等问题。其结果是造成大
量治理设施运行不稳定,甚至停运。
总结多年来我国环境管理的经验与教训,依靠单纯的法律和行
政手段,以简单的行政管理方式,去面对污染防治这样一种专业性
和技术性很强的管理对象,难于实施有效的管理,因此,强化环境
监管,实现历史性转变,要求建立和完善环境技术管理体系。
(四)环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑
环境标准是实施环境管理最主要的执行依据。污染防治技术包
括生产过程的污染预防和末端处理技术,是污染物排放标准制修订
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的主要依据。但是,长期以来,由于缺少全面、系统、经过科学评
价、示范验证、成熟可靠的污染防治最佳可行技术的支持,使排放
标准的技术经济可行性受到影响,进而影响了标准实施的有效性。
因此,需要尽快建立科学评价与示范体系,为排放标准的制修订与
实施提供有效的技术支撑。
(五) 评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度
和示范推广机制
目前我国环境技术评价主要采用政府部门主持、专家会议评审
的单一模式;重点实用技术的评审,也停留在简单地对自愿申报的
各项技术进行专家评选的工作方式。这种传统的专家评审的方法和
制度,由于受专家资源、专家学识和经验的局限以及监督制约机制
不健全等方面的影响,难以保证评审结果的科学合理性、客观公正
性。同时,多年来缺乏针对行业整体污染防治技术的评估,现行工
作方式已不适应环境技术管理制度建设和实施要求。
需要通过环境技术管理体系建设和持续改进,建立能与各时期环
境保护发展的要求有机结合,鼓励环境技术不断创新,符合市场经济
规律、系统规范、客观公正的技术评价制度和示范推广机制。同时,
环境技术评价、示范、推广工作体系的建立,必将会对污染防治技术
政策、污染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范的实施以及重
大战略性环境技术示范提供强有力的机制支撑和制度保证。
三、指导思想、原则和目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学
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发展观,实现环境保护工作历史性转变,健全环境管理体系,以解
决环境管理制度实施缺乏技术支撑问题、提高环境管理有效性为目
标,建立起以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环
境工程技术规范,以及相应的环境技术评价制度和示范推广机制为
核心内容的国家环境技术管理体系,为污染源稳定达标排放、污染
物总量削减、节能减排和环境保护目标的实现提供可靠的技术保障。
(二)构建原则
1、与环境管理紧密衔接
根据实施环境影响评价等各项环境管理制度、环境标准制(修)
订和实施等环境管理各环节的技术需求,构建环境技术管理体系。
2、全面规划、分批实施
围绕环境保护目标和节能减排重点工作要求,结合行业发展和
污染物排放状况,全面制定规划,分批实施。
3、支撑污染防治全过程管理
构建以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环境
工程技术规范为核心的技术体系,为工程立项环评、工程设计、“三
同时”建设、验收和环保设施运行管理等各个污染控制环节提供技
术支持,确保污染物的有效削减和稳定达标。
4、促进环境技术创新发展
建立科学的环境技术评价制度和示范推广机制,促进环境技术
创新发展,促进新技术利用,提高环保技术装备质量和污染防治技
术整体水平。
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5、借鉴国外环境技术管理经验
在全面剖析欧、美等发达国家在环境技术管理制度建设和污染
防治最佳可行技术筛选及环境技术评价等方面的成功经验基础上,
消化吸收,为我所用。
(三)规划目标
到2010 年,初步建立起与我国环境管理体系相适应的国家环境
技术管理体系框架,并发布相关文件。主要完成针对重点污染行业
相配套的技术管理体系建设,包括重点污染行业的污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范以及环境技术
评价制度、示范推广机制等,使环境技术管理成为国家环境管理体
系的重要组成部分。
“十二五”期间完成主要行业完整配套的技术管理体系建设,
建成相对完善的国家环境技术管理体系。
四、国家环境技术管理体系的构成和定位
(一)国家环境技术管理体系的构成
参照美国和欧盟的经验,结合我国环境保护的实际,确定我国
环境技术管理体系的定位是:为环境管理服务,为环境污染防治全
过程的各个环节提供技术支持,对环境管理者和企业进行技术指导,
为实现环境保护目标提供技术保证。
环境技术管理体系的构成按照环境污染防治全过程对技术支撑
的要求,需要制订指导行业进行污染全过程防治的污染防治技术政
策、集清洁生产和末端治理于一体的污染防治最佳可行技术导则、
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污染治理工艺技术规范、重点污染源治理工程技术规范、污染治理
设施验收、运行管理技术规范等技术文件,对污染防治的全过程进
行技术指导,同时必须有科学的技术评价制度和技术示范与推广机
制予以保证。因此,国家环境技术管理体系应由污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范等规范性技术指导
文件,环境技术评价制度和环境技术示范推广机制3 部分构成,具
体见图1。
图1 环境技术管理体系构成图
(二)环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系
新时期我国环境科技发展的总体目标是到2010 年,通过实施环
境科技创新、环境标准体系的建设和环境技术管理体系建设三大工
程,在知识创新的关键研究领域取得重大突破;环保技术法规、标
环境技术管理体系
环境技术指导文件 环境技术评价制度 环境技术示范推广机制
污染防治技术政策
污染防治最佳可行技术导则
环境工程技术规范
现有单项技术综合评价制度
现有同类技术筛选评价制度
新技术验证制度
环境技术示范机制
环境技术推广机制
环境技术信息系统
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准基本满足环境管理需要,环境技术管理体系初步建立,使科技支
撑和引领环保事业发展的能力有较大提高。
环境技术管理体系是联系环境科技创新体系和环境标准体系的
纽带,为环境管理各个环节提供技术支撑。
环境标准是环境保护法律的定量化、指标化,是实现环境管理
目标的重要依据和手段。环境技术管理体系中的污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术是制修订和实施污染物排放标准的技术依
据,同时引导和规范企业选择污染物达标排放的技术路线和工艺方
法。通过发布环境工程技术规范对环境污染治理设施建设、验收、
运行的全过程技术内容做出规定,规范环境工程建设市场,保证环
境工程质量,为排污企业达标排放提供重要保障。因此,环境技术
管理既为环境标准制订提供技术支持,又为环境标准贯彻实施,达
到环境保护目标提供技术保障。
环境科技创新体系旨在为促进环境技术进步、改善环境质量提
供基础技术手段。环境科技创新成果经过环境技术管理体系中示范
与推广机制与环境技术评价制度的验证和评估后,可以上升为技术
政策和污染防治最佳可行技术,为环境标准的从严提供技术依据,
从而进一步改善环境质量。因此,环境技术管理体系在为环境标准
的制定与实施提供技术依据和技术保障的同时,引领环境科技创新,
促进环境标准技术的进步,不断地改善环境质量,使环境管理进入
良性循环。
环境技术管理体系内部关系及其作用见图2。

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五、主要内容和任务
国家环境技术管理体系由技术指导体系(包括污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、工程技术规范)、技术评价制度、
技术示范与推广机制三部分组成。
污染防治技术政策是根据一定阶段的经济技术发展水平和环境
保护目标,针对污染严重行业提出的全过程控制污染的技术原则和
技术路线,是行业污染防治的基本指导文件。技术政策的作用主要是
为行业污染控制提出技术路线,引导环境工程技术发展,指导环保部
门、工程设计单位和用户选择技术方案,最大限度地发挥环境投资
效益,规范环保技术市场。
污染防治最佳可行技术导则是为实现节能减排和环境保护目
标,按行业或重点污染源对污染防治全过程所应采用的技术、经济
可行的清洁生产技术、达标排放污染控制技术等所作的技术规定。
污染防治最佳可行技术导则的作用是对全社会污染控制给予技术指
导,是企业选择清洁生产技术、污染物达标排放技术路线和工艺方
法的主要依据,也是环保管理、技术部门开展环境影响评价、项目
可行性研究、环境监督执法的技术依据。
环境工程技术规范为企业进行环境工程设计、环境污染治理工
程验收后的运行维护提供技术依据。通过对环境污染治理设施建设
运行全过程的技术规定,指导企业进行清洁生产工艺设计、环境工
程设计,为环保部门进行污染物排放管理提供技术依据,规范环境
工程建设市场,保证环境工程质量,为达标排放提供重要保障。
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技术评价制度是应用科学的方法学和指标体系进行环境技术的
筛选、评价与评估,为环境管理科学决策服务。
技术示范与推广机制是通过对能够解决污染防治重点、难点问
题的新工艺、新技术进行示范,对各类成熟、污染防治效果稳定可
靠、运行经济合理并已被工程应用的实用污染防治技术进行推广,
为技术政策和污染防治最佳可行技术导则的制定提供技术依据。
(一)构建国家环境技术指导体系
1、构建原则
污染防治技术政策和污染防治最佳可行技术导则体系按行业或
污染源制订,根据控制对象分为工业、城镇生活、农村、综合类4
类。其中:工业按国民经济行业分类;城镇生活指与城镇生活相关
的行业,如交通运输、公共设施、服务业等;农村包括农村生活、
种植业、畜牧业、水产养殖等;综合类指区域污染防治、循环经济
等。
污染防治技术政策与污染防治最佳可行技术导则相对应,污染
防治技术政策为宏观指导,污染防治最佳可行技术导则为微观指导,
因此,污染防治最佳可行技术导则体系的划分比污染防治技术政策
更具体。
环境工程技术规范分为工艺技术规范、重点污染源治理工程技
术规范、污染治理设施运行规范等。
遵循上述原则,构建污染防治技术政策体系表、污染防治最佳
可行技术导则体系表和环境工程技术规范体系表。
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2、完善污染防治技术政策体系
污染防治技术政策主要内容包括制订技术政策的目的、污染防
治目标、污染防治的技术路线、原则和措施等。“十一五”期间,在
现有基础上完善污染防治技术政策体系,根据环境管理的需求,适
时修订已有的污染防治技术政策和制订新的技术政策,完成30 多项
重点行业污染防治技术政策的制(修)订,远期目标制定发布污染防
治技术政策近100 项。污染防治技术政策体系表见表1。
表1 污染防治技术政策体系表
序 号 名 称 说 明
工业污染防治技术政策
1 电力工业
1-1 燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策 已有,拟修订
1-2 火力发电氮氧化物排放污染防治技术政策
1-3 其他发电(除火电)工业污染防治技术政策
2 钢铁工业
2-1 钢铁工业污染防治技术政策
3 有色金属冶炼加工业
3-1 铝炼污染防治技术政策
3-2 锰炼污染防治技术政策
3-3 铅锌冶炼污染防治技术政策
3-4 铜钴镍冶炼污染防治技术政策
3-5 稀有金属冶炼污染防治技术政策
3-6 再生有色金属污染防治技术政策
3-7 铬盐生产污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
4 建材工业
4-1 平板玻璃工业污染防治技术政策
4-2 日用玻璃工业污染防治技术政策
4-3 建筑陶瓷制品工业污染防治技术政策
4-4 耐火材料制品工业污染防治技术政策
4-5 石墨及其他非金属矿物制品工业污染防治技术政策
4-6 石棉工业污染防治技术政策
4-7 沥青工业污染防治技术政策
4-8 石灰工业污染防治技术政策
4-9 石膏工业污染防治技术政策
5 石油加工、炼焦业
5-1 炼焦化学工业污染防治技术政策
5-2 石油化学工业污染防治技术政策
5-3 石油炼制工业污染防治技术政策
5-4 煤化工工业污染防治技术政策
6 化学原料及化学制品业
6-1 氯碱工业污染防治技术政策
6-2 纯碱工业污染防治技术政策
6-3 磷酸盐及磷化工工业污染防治技术政策
6-4 硫酸工业污染防治技术政策
6-5 硝酸工业污染防治技术政策
6-6 合成氨工业污染防治技术政策
6-7 磷肥工业污染防治技术政策
6-8 钾肥工业污染防治技术政策
6-9 农药工业污染防治技术政策
6-10 染料工业污染防治技术政策
6-11 橡胶工业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
6-12 油漆涂料工业污染防治技术政策
6-13 颜料工业污染防治技术政策
6-14 油墨及墨水工业污染防治技术政策
6-15 油脂水解工业污染防治技术政策
6-16 合成洗涤剂工业污染防治技术政策
6-17 合成胶粘剂工业污染防治技术政策
6-18 合成树脂工业污染防治技术政策
6-19 化学纤维工业污染防治技术政策
6-20 人造纤维工业污染防治技术政策
7 造纸及纸制品业
7-1 废纸造纸工业污染防治技术政策
7-2 木材制浆造纸工业污染防治技术政策
7-3 非木材制浆(草浆)造纸工业污染防治技术政策 已有,拟修订
8 农副食品加工业
8-1 植物油加工业污染防治技术政策
8-2 制糖工业污染防治技术政策
8-3 屠宰及肉类加工业污染防治技术政策
8-4 水产品加工业污染防治技术政策
9 纺织业
9-1 印染行业废水污染防治技术政策 已有,拟修订
9-2 纺织染整工业污染防治技术政策
10 饮料制造业
10-1 饮料工业污染防治技术政策
10-2 酒精工业污染防治技术政策
11 食品制造业
11-1 液体乳及乳制品工业污染防治技术政策
11-2 罐头工业污染防治技术政策
11-3 调味品、发酵制品工业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
12 医药制造业
12-1 制药工业污染防治技术政策
12-2 皂素工业污染防治技术政策
13 皮革、毛皮、羽毛(绒)加工及其制品业
13-1 皮革、毛皮加工及其制品工业污染防治技术政策
13-2 羽毛(绒)加工及其制品工业污染防治技术政策
13-3 制革、毛皮工业污染防治技术政策 已有
14 交通运输设备制造业
14-1 汽车工业污染防治技术政策
14-2 船舶工业污染防治技术政策
14-3 航空航天器制造工业污染防治技术政策
14-4 船舶回收利用技术政策
14-5 汽车产品回收利用技术政策 已有
15 金属制品业
15-1 金属表面处理及热处理加工污染防治技术政策
15-2 电镀工业污染防治技术政策
15-3 铸造与加工污染防治技术政策
16 煤炭开采和洗选业
16-1 煤炭开采和洗选业污染防治技术政策
16-2 煤炭工业生态环境保护与污染防治技术政策
16-3 焦炭工业污染防治技术政策
17 石油和天然气开采业
17-1 石油和天然气开采业污染防治技术政策
18 黑色金属矿采选业
18-1 黑色金属矿采选业污染防治技术政策
19 有色金属矿采选业
19-1 重有色金属采选业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
19-2 轻有色金属采选业污染防治技术政策
19-3 黄金矿采选业污染防治技术政策
20 非金属矿采选业
20-1 化学矿采选业污染防治技术政策
20-2 石棉及其他非金属采矿工业污染防治技术政策
21 木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业
21-1 木材加工业污染防治技术政策
23 废弃资源和废旧材料回收加工业

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重新审视行政处罚权的相对集中

“在城市管理领域相对集中行政处罚权”,从所集中的行政处罚权角度观察,可以认为是城市公物警察权;若单单观察“集中”的二字,则又有一种角度。
相对集中行政处罚权的法律依据是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
这一法律条文,实际上是授权国务院(而且国务院可以转授权)可以不再需要履行原有立法(包括法律和行政法规、部门规章)的修订程序,直接变更所设定的行政处罚权的执法主体。应该看到,原行政处罚权的的来源具有多样性。既有根据法律直接设定的,也有国务院法规、部门规章设定的行政处罚;既有《行政处罚法》之前的旧法设定的,也存在《行政处罚法》通过实施之后新制定、修订的新法所设定的行政处罚权。
国务院在执行“集中”过程时,表述很是灵活。他既没有具体指出哪一部法律、行政法规、部门规章,更没有指出变更的具体条款,而是采取了“某某方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”这样的表述方式(见国务院法制办的82个批准函,以及国发2002年17号决定)。这种表述方式,既涵盖了不同位阶的法,也涵盖了旧法,更加前瞻性的覆盖了今后的新法。在《城乡规划法》《道路交通安全法》立法之后,有人认为新法所确立的行政处罚权执法主体不能再发生变更,即新法规定的行政处权不应该被“相对集中”,这种理解是狭隘的。
《行政处罚法》是行政处罚领域的普通法,而非《立法法》的下位法。从立法法、组织法的角度观察,不经修订原有立法,法律直接授权国务院及其转授权的省级人民政府直接变更行政执法主体,虽然不算违法,但也并不是很科学。相对集中行政处罚权受到的所谓“合法性质疑”也说明人们这种“集中”难以完全认同,尤其是当直接变更了人大制定的法律时,立法权有推卸责任、出尔反尔的嫌疑,行政权有侵越立法权的嫌疑。
必须承认,在一定历史时期,尤其是行政体制改革尚未完全定型、某些领域如城市管理领域公物立法十分滞后的情况下,这种“集中”有一定的合理性,具有临时尝试的意义,但是这种“集中”必将仍然以及时制定、修订完善相关领域的立法为期待的目标,而不应当成为一种永久性的措施。
我们建议国家有关部门尤其是国务院建设主管部门,加快推进有关城市管理领域单行立法,将《城市道路管理条例》《城市绿化条例》等城市公物法规尽早加以修订,将已经成熟的法规尽早提请上升为法律,把有关城管公物行政处罚权直接的授予城管部门。这些法律修订完成之日,必将是相对集中行政处罚权制度终结之日。
二○一一年五月二十三日