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《中华人民共和国宪法》第一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条和第四十四条分别规定：“县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这是我国宪法和法律对地方各级人大及其常委会重大事项决定权的明确规定。
彭真同志在1980年4月18日召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话中，首次将其概括为重大事项决定权。重大事项决定权作为地方人大及其常委会的“四权”（立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权）之一，是地方人大及其常委会的重要职权。这一职权，既具有严格的法定性，又具有高度的权威性和鲜明的人民性，在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和社会主义法治国家的进程中，具有十分重要的意义。
但是从目前地方人大工作实际情况来看，重大事项决定权的行使依然是一个比较薄弱的环节，迫切需要加以改善和强化。
本文从完善重大事项决定权的必要性，分析这一职权行使中存在的问题入手，拟提出进一步强化和完善重大事项决定权的建议，希望能够抛砖引玉。
一、完善重大事项决定权的必要性
（一）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于增强人民主体地位，体现主权在民的宪政原则，有利于坚持和完善人民代表大会制度。
党的十八大报告中指出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。人民当家作主实现的重要途径和最高形式是人民代表大会制度，其中最重要的是由人大及其常委会来代表人民决定国家重大事务。地方人大常委会代表人民的意志，依照法定程序，对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或决议，并用国家强制力保证贯彻实施，充分反映了一切权力属于人民的性质，是主权在民宪政原则的直接体现。重大事项决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有更加重要的意义。从某种意义上说，没有立法权的地方国家权力机关，主要是通过行使重大事项决定权来行使国家权力。
（二）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于实现国家重大事项决策的科学化和民主化。
一项重大决策总是伴随着一定的风险，要控制和减少决策的风险和成本，必须完善决策机制，严格按规定程序决策,积极推进决策民主化和科学化。地方人大常委会行使重大事项决定权，充分体现了民主性和科学性原则。地方人大常委会行使重大事项决定权必须按照民主程序，通过调查研究、民意反馈、评估论证等环节，可以使决策集中民智，反映民意，体现民利；重大事项决定权的行使是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体作出的决定，并严格坚持少数服从多数的原则，使决策更加符合客观规律，符合实际。
（三）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于健全权力运行和监督体系，是推进依法治国的重要途径。
党的十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。重大事项决定权行使的过程就是充分听取群众意见的过程，是实现决策权监督的重要的机制保障。
二、重大事项决定权行使中存在的问题
重大事项决定权作为地方人大及其常委会的核心权力之一，在具体实践中存在一些不容忽视的问题，影响了这一职权的实效。主要表现在：
一是法律法规不完善，对重大事项的界定过于原则，缺乏可操作性，运作程序没有统一规定。
我国宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事件的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。虽然有些省、市、县人大制定了行使重大事项决定权的暂行规定，但都处于探索阶段，缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定比较模糊，可操作性不强。
二是对重大事项决定权的认识不足，缺乏行使权力的主动性。
对“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”的辩证关系在认识上存在误区。对影响大局的重大事项主动决定的较少，职权功能没有得到应有的发挥。
三是没有理清楚党委决策权、人大决定权和政府执行权的关系。
“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制尚未建立，党政不分的传统政治体制存在较大的惯性，对本行政区域内应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项，地方人大不能讨论决定，重大事项决定权被弱化、虚化。
四是能力不足，自身建设需要强化。
地方人大及其常委会的工作力量较为薄弱、研究机构比较缺乏，尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏。
三、进一步完善重大事项决定权的建议
针对重大事项决定权在现实中面临的上述困境和问题，就进一步强化和完善重大事项决定权，提出如下建议：
（一）完善法律法规，科学界定重大事项的范围，增强程序的可操作性。
根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来确定重大事项的范围，对法律明确规定的重大事项，地方人大常委会要认真进行讨论和作出决定；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极进行探索，又不得与宪法和法律相抵触。围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的要求。因地制宜，善于把具体事项放在特定的环境中进行具体分析，加以考察和界定，确保作出的决议符合实际、切实可行。了解民情，反映民意，集中民智，真正把事关人民群众切身利益的问题确定为重大事项，作出符合最广大人民意愿的决定。
地方人大及其常委会行使重大事项决定权的过程，是一个民主决策的过程，严格规范程序。
1、提出。重大事项可以由同级“一府两院”提出，也可以由常委会主任会议提出，还可以由部分常委会组成人员或部分人大代表联名提出。
2、受理。重大事项提出后，应先由常委会办事机构根据重大事项的范围对提出的重大事项进行审查，提出受理或不予受理的意见。
3、调研。常委会办事机构对已受理的重大事项，及时组织相关人员进行调查研究，形成可供选择的方案。
4、审议。在广泛征求各方面意见的基础上，召开常委会会议，进一步讨论审议提交的重大事项原案，做出决议、决定，转交有关机关或组织实施。
5、监督。在实际工作中，采取常委会或主任会议适时听取办理落实情况的汇报，组织常委会组成人员和有关人大代表对落实情况进行视察、检查，常委会有关工作部门及时进行跟踪督办等形式，保证决议、决定的贯彻实施。
（二）科学认识重大事项决定权，强化三种意识。
1、强化民权意识。行使重大事项决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体表现，是社会主义民主政治制度的重要体现。
2、强化党执政基础的意识。人大及其常委会依照法定程序把党的主张变为人民意志，才具有国家强制力的保证，有利于加强和改善党的领导，能够进一步增强贯彻执行的社会基础。
3、强化法治意识。依法有效行使重大事项决定权，能够弥补没有地方立法权的人大及其常委会的不足；避免在重大事项上因领导人看法和注意力的改变而改变；避免决策的恣意，实现决策的法制化和制度化。
（三）科学认识和正确处理人大决定权与党委决策权、政府执行权的关系。
1、党委决策权和人大决定权的关系。“党委决策”与“人大决定”，在管理国家事务中都居于支配地位，都是依据宪法和法律，以维护人民利益、保障人民当家作主和全面建设小康社会为目标。但是两者之间存在重要的区别，除了决策程序、法定的机关和表现形式不同外，还表现在：党委作出的决策，具有引导性、指导性和号召性，适用范围主要是党内，对象是各级党组织和党员，在党内具有约束力，对国家和全社会不具有强制性；而人大作出的决定，是国家意志的表现，是人民主权的象征，对本行政区域的国家机关、全体公民都具有普遍约束力。党委对国家、社会重要事务的主张和意图，必须经过法定程序变为国家意志，才能对国家、社会和全体公民具有约束力。在程序上，党委作出决策后，可通过人大常委会党组或直接向人大常委会提出建议，由人大常委会依法审议、表决。人大常委会在行使决定权时，必须坚持党的领导，充分发扬民主，努力实现党委的主张和意图。党委要按照总揽全局，协调各方的原则，积极支持人大及其常委会充分行使宪法赋予的重大事项决定权。　
2、政府执行权和人大决定权的关系。我国宪法和法律规定，人大是国家权力机关，政府是其执行机关，人大的决议决定，政府必须贯彻执行。政府是行使行政权力的主体，对行政管理工作中存在着大量的决策活动，必须合法，不能超越职权范围。政府对应该由人大常委会审议决定的重大事项要及时提请或报告，并在实际工作中落实执行好人大常委会的决议决定和审议意见。同时，人大常委会要尊重政府依法行使行政权，不能事无巨细、越俎代庖干预政府工作。真正做到把坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，真正形成“党委决策，人大决定，政府执行”的权力运行机制，使地方各级人大及其常委会真正成为代表人民决定地方国家事务的权力机关。
（四）切实加强自身建设，不断提高依法履行重大事项决定权的能力。
地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员的素质如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使。为此，要做到“三加强”。
1、加强学习。认真学习政治、法律、经济以及与人大行使职权相关的业务知识，建设学习型机关，努力提高法律意识和政策水平，不断提高履职的政治素质、法律素质和综合素质，切实提高履职的能力和水平。
2、加强队伍建设。进一步优化组成人员的知识、能力和年龄结构，选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，不断提高决策者的素质；健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为地方人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。
3、加强作风建设。密切联系代表和人民群众，经常深入基层开展调查研究，使形成的决议决定具有较强的可行性，通过重大事项决定权的行使，推进社会主义民主政治建设，推动人民代表大会制度的健全和完善。

（吴秀云 临清市人大法制工作委员会）
怎样区分流氓罪与抢劫罪

滕传枢


　　我国刑法第160条对流氓罪规定，#聚众斗殴，寻衅滋事，侮辱妇女或者进行其他流氓活动，破坏公共秩序，情节恶劣的，处七年以下有期徒刑、拘役或者管制。"流氓集团的首要分子，处七年以上有期徒刑。"刑法第150条对抢劫罪作了这样的规定:"以暴力•胁迫或者其他方法抢劫公私财物的，处三年以上十年以下有期徒刑。犯前款菲，情节严重的或者致人重伤、死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，可以并处没收财产。。从侵犯的客体来说，前者属于妨害社会管理秩序罪，后者属于侵犯财产罪拟、栓质和量刑来比较，流氓罪属于轻罪(刑法本身就规定了要"情节恶劣的九流氓行为才构成此罪)，抢劫罪属千重罪。从条文上看，这两个罪很易区别。但是在目前的司法实践中，却往往发生把流氓罪误定为抢劫罪的现象。因此，如何正确区分流氓罪与抢翱罪，是一个应该讨论相必须明确的问题。
为了阐明这个问题，我先举下面两案为例。
案例一:被告人李XX，男，工8岁。一九八?}年五月十八日中午李在汽车站候车室避雨时，见外县莱的三青年坐在凳子上看连环画，便坐到其申一青年黄X身旁间萤借书。李看完还书时，见萤穿的桔黄色皮鞋，便问黄在哪里买的?多少钱一双?并叫黄脱下给其试穿，进而提出与黄换鞋，黄不同意，李看到簧手摸腰部，误认为簧去摸刀子，即从身上拿出自制火药枪对黄说，"你脱不脱，不脱我就不客气了!"黄被迫把皮鞋脱给李。李把枪放进衣袋里，穿上皮鞋，把自己原来穿的皮鞋丢给黄，黄还是坚持不换，李说，"不换连手表都抢!"说完即扬长而去。法院以抢劫罪判处李Xx有期徒刑六年。
案例二，被告王XX、姚xx、王xx三人与另外两个青年于一九八一年七月十四日上午在贵州省贵定火车站一家小食店喝酒。适逢清镇县社员胡某、姜某路过;王误认为二人是龙里县人，即对同伙说:片那两人是龙里的。上次我们去龙里玩被他们打过，今天我们打转来!"喝完酒后，王等即赶往候车室，分坐在胡的身旁，先向胡索要香烟，后又夺取胡的日记本，继而王xx又拨出了刀子抵住胡的腰部。王等三人从胡的身上搜出现金三元多，将几角零头还给胡作路费后，将三元钱拿走。对胡的挎包•手表及其它财物没有触动。某县法院在审理申以"三被告互相借助，形成了共同抢劫犯罪的故意，由报复转变为抢劫"为理由，认定三被告的行为己构成抢劫罪，判处王xx有期徒刑一年，男二人拘役六个月。
象这类案例，都是把流氓罪误定为抢劫罪了。
那么，怎样才能正确区分流氓罪与抢劫罪呢?我认为应注意以下几点：

第一、正确区分流氓罪与抢劫罪侵犯的不同客体

　　流氓罪与抢劫罪侵犯的都是复杂客体。•而且它@WP侵犯的客体之间是交叉关系。流氓罪侵犯的客体不仅是社会秩序，也侵害公民(特别是妇女)的人身权利以及公私财产;而抢劫罪侵犯的客体不仅是公私财产的所有权，也侵犯公民的人身权利及社会秩序。因此在司法实践中，易将两罪侵犯的客体相混淆，特别容易把流氓罪申侵犯了公私财产的行为误认为是抢劫行为。如上述案例一被告李XX的行为侵犯了公民(黄x)对私人合法财产(皮鞋)的所有权;案例二2xx等被告侵犯了公民(胡xx)对私人合法财产(三元现金)的所有权。由此误将流氓罪与抢劫罪侵犯的客体相混淆，造成定罪不当。
　　因此，在审理此类案件时，必须从具体的犯罪行为所侵犯的全部客体中找出它主要侵犯的客体是什么，从而正确定性。流氓犯罪活动往往使公民的人身权利和公私财产也受到馒寓，但流氓犯罪分子与受害人之间一般没有什么仇怨或联系，馒犯的对象不是特定的，犯罪目的也不是针对特定的公私财产，它所遣戊的物质损害一般是流氓行为造成的附带后果。这种犯罪对社会上不特定的人造成威胁，•使公共秩序和道德风尚遭到破坏，它具有藐视国家法纪和社会公德、向整个社会挑战的性质。所以，流氓罪所侵犯的客体主要的是社会秩序而不是人身权利及公私财产。
　　抢劫罪则不然，虽然它也侵犯公民的人身权利，但这种侵犯只是作为将公私财物占为己有的手段。抢劫行为从广义上说也侵犯了社会秩序，但不是刑法分则中第六孽所规定的那种狭义的社会管理秩序。抢劫犯罪分子的最终目的是将公私财产非法据为己有，所以，它侵犯的客体主要的是公私财产的所有权而不是其它。

第二、正确区分流氓罪与抢劫襄的重现要件渖客观要件

　　这两个罪在主观方面只能是故意。抢劫罪可能有不同的动机，但目的只有一个，即将公私财物揖为己有。流氓罪的动机、目的则比较复杂，它不是以取得财物为主要目的，也不是为了侵犯某一特定的个人(有时也有特定的对象，如对某一妇女进行公开侮辱万，而是在无耻下流的心理支配下，企图通过各种流氓活动来达到寻欢作乐或者满足某种卑鄙欲望的目的。因而此类犯罪分子往往是意识到自己是在违反社会秩序和公共秩序，有意地以这些行为来表明自己对国家法纪和社会公德的藐视。
　　流氓犯罪分子在实施行为时常会产生损害或夺取他人财物的心理状态。"比如案例申李xx想换取他人皮鞋，王Xx等人想占有他人三元钱。如果局限到这一具体环节来看，就会认为行为人产生了新的犯罪故意或者把它看成牵连犯罪，按重罪吸收轻罪的原则，定为抢劫罪。
　　由于流氓犯罪与抢劫犯罪目的不同，表现在客观行为上两罪之间也有区别。在时间上，抢劫犯『常发生在夜间或很少有人活动的白天i流氓犯罪常发生在光天化日之下甚至众目瞪筷之下。在地点上，抢劫犯『常发生在较隐蔽或不易被人发觉的场所;流氓犯罪常发生在闹市通衡和公共场所。在手段上，抢劫犯罪常采取突然袭击方式，甩暴力、胁迫或麻醉等方法，在较短暂的时间内将受害人的特定财物特别是现金及贵重物品抢走，。一般情况下，尽可能将钱财洗劫一空鼻流氓犯罪申侵害财物的行为常是在其它流氓行为的实施过程申渐进发生的，过程可能延缓较长，侵害的可能仅是受害人的部份财物而且数额不大。在危害后果上，抢劫犯罪主要使公私财物遭受损失和受害人遭受人身侵害，由于抢劫罪的目的和性质所决定，抢劫数额的大小相是否实际抢到财物并不影响定罪，抢劫造戊的人身侵害则作为结合犯规定在同一条文内而不作数罪;流氓犯罪则主要健公共秩序遭受破坏，至于使公私财物遭到的一般损害后果只是成为组成破坏公共秩序这一一总危害后果的内容之一。
　　由于流氓罪在客观方面的行为比较复杂，如寻衅滋事行为，特别是在公共场所无理取闹，强要硬夺，抓拿骗吃，•哄抢帽子、眼镜，拦截车辆等行为与抢劫行为澈相类似，加上流氓犯罪中常常发生暴力或暴力威胁的行为，这样就极易把这类流氓行为与以暴力胁迫或其它方法抢劫公私财物的行为相混淆。如案例一一申，被告人李xx甩火药枪胁迫强行换茬受害人簧X的度鞋;案例二申，•垂xx等被告人用刀子胁迫强行从受害人胡xx身上搜走三元钱等行为。

第三、正确认定流氓犯罪过程中出现的数罪和牵连犯罪

　　由于流氓犯罪分子的心理状态比较复杂，因此在犯罪过程中有时会产生新的犯罪故意并同时实施抢劫或者抢夺•强奸•杀人、伤害、盗窃等行为。在这种情况下犯罪分子的动机目的就起了变化，即在主观上产生了新的犯罪故意，在客观上也实施了新的犯罪行为。根据主客观要件相一致的原则，除了符合流氓罪的构成条件以外，又符合了另外一个或一个以上罪的构成条件。这样就成为数罪，应按数罪并罚的原则去处理，而不发生牵连犯罪的问题。
　　至于在流氓犯罪中发生与抢劫罪牵连犯『的问题，我认为这属于一种比较特殊的情况，不同于一般的牵连犯罪。其一，蔬氓犯罪的方法和结果本来就常常触及一一般的抢劫以及抢夺、伤害、盗窃等罪各，而这种情节本身就已包含在流氓犯『的构成要件之申，不该也不必作牵连犯罪处理。其二，流氓罪除流氓集团的首要分子以外，最高刑期为有期徒刑七年，与一一般抢夺、盗窃、伤害等罪相比，已属重罪，即使按牵连犯处理，亦应以流氓罪处罚。"而流氓罪与一般抢劫罪相比，则属轻罪，如果把流氓罪中饱强要硬夺这类侵害公私财产的行为都按牵连犯罪以抢劫罪论处，显然失之过重。因此，只有从犯罪的全过程而不是从某一情节考虑，当这类行为的实际危害后果(对公私财物的侵害)超过流氓罪本身的危害后果(对公共秩序的侵害)肘，才应考虑按牵连犯罪的原则去处理;以什么标准来衡量这种危害程度呢?那就只能以侵害公私财物的数额较大来认定了。但是，惋若流氓犯罪分子明知是数额较大的财物而加以抢劫，则必然已产生明确的抢劫故意，那将是数罪的问题而不是牵连犯。只有流氓犯罪分子抢劫了数额较大的财物，却并不知道此项财物的价值时，才构成牵连犯『。
　　从本文所举的案例一、二来分析，被告人李XX出于"赶时肇"的动机，目的是换取受害人的一双皮鞋(价值不大)。被告王xx等三人的动机是"报复"，目的是寻衅扛架。因此，他们在一种藐视国家法纪和社会公德的心理文配下，实施了犯罪行为。在主观上他们并非以劫取对方钱财为主要目的，在客观上。他们在光天化日之下，在"公共场所中，采取了强要硬夺的方式使受害人的人身和物质部造成了损害，给社会上人们的心里造成恐怖感和不安全感，影响是极坏的，情节是恶劣的。但是他们对受害人的其它财物，特别是对贵重物品(如手表)均未触动。这与他们的主观要件一致。因此，上列两案被告的行为所侵害的客体主要应是公共秩序而不是人身权利和公私财物的所有权，也不发生牵连犯罪和数罪的问题。他们的犯罪应定流氓罪而不应定抢劫罪。

1982-09-18于贵州都匀




[ 原载西南政法学院学报《 法学季刊 》1982年第4期 ]